一、基本情况
行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式。广义的行政执法涵盖行政机关所有的具体行政行为。狭义的行政执法主要包含行政机关对行政相对人实施的监督检查、行政处罚和采取行政强制措施的活动。我市综合行政执法改革中的“行政执法”即是狭义上的行政执法，由依法成立的一个行政机关行使原由两个及以上行政机关所具有的行政执法职权。
2017年以来，我市根据省委省政府决策部署，按照减少层次、整合队伍、提升效率的原则，以建立简约高效、职责清晰、运转协调、执法有力的综合执法体系为目标，统筹推进市级和镇街综合行政执法改革，通过整合政府部门间相同相近的执法职能和资源，调整相应执法体制和执法主体，推动执法力量整合、重心下沉和关口前移，构架起“条块结合、以块为主”的市镇两级综合执法体制，初步解决了长期以来基层执法面临的“看得见的管不着”“管得着的看不见”以及属地与条线、条线与条线之间多头重复、推诿扯皮等执法难题。改革项目被评为2018年省依法行政示范项目。
（一）体制改革全面完成
注重制度设计，强化上下联动。2017年9月，市委、市政府联合制定并下发《江阴市综合行政执法体制改革方案》，从指导思想、基本原则、主要内容、工作机制、时间步骤、组织实施等六个方面对改革作出明确要求，逐步构建一个部门统筹、两支队伍执法的综合行政执法改革基本构架，并在“三定方案”中予以明确。部门统筹方面，在市城市综合管理局挂牌成立综合行政执法局，承担全市行政执法的统筹协调、集中指挥和跨区域执法等职责。执法队伍方面，对职能相关联、执法内容相近、执法方式相同市级部门的执法队伍进行职能和机构整合，在市场监管、交通运输、国土规划、农林水利、安全生产、住房建设、卫生监督等七大领域推进综合行政执法改革，实现“一个领域一支队伍”；根据市、镇两级政府事权，赋予镇街部分行政执法权，以镇（街道）政府为主体实施行政执法，各镇街全部组建综合行政执法局，实现“一个镇街一支队伍”。厘清职责权限，科学赋权动态调整。在全面梳理，摸清底数的基础上，2018年3月，市政府同步出台《江阴市相关领域相对集中行政处罚权事项清单》《江阴市镇、街道相对集中行政处罚权事项清单》，对市镇两级综合行政执法进行清单式整合和赋权。市级层面，市场监管局、国土资源局（现自然资源规划局）、农林局（现农业农村局）、住建局、交通局等5个部门集中行使原由物价、商务等9个部门实施的790项行政处罚权（含相关行政强制措施），原部门不再行使行政处罚权；镇街层面，17个镇（街道）政府集中行使原由安监、城管、农林、市场监管等14个部门实施的788项行政处罚权（含相关行政强制措施）。根据综合行政执法承接和运行情况，动态调整赋权清单，2018年9月，出台《江阴市镇、街道相对集中行政处罚事项调整清单》，向镇街新增赋权5项，收回28项。目前镇（街道）政府共集中行使行政处罚权事项765项（含相关行政强制措施）。整合执法力量，强化一线人员配备。出台《江阴市综合行政执法队伍整合方案》，按照“编随事转、人随事走”的原则，完成七支综合行政执法队伍的人员整合转隶，调整完善相关执法队伍的“三定”方案；推进赋权部门编制资源下沉，将市级畜牧兽医站、安监生产监察中队、城市管理行政执法中队、劳动保障监察等部门206名执法队员随赋权事项同步划转至镇街统筹管理。同时，由各镇街整合本地原有执法力量，进一步充实执法力量。目前，各镇街综合行政执法局工作人员基本在40至80人之间不等，普遍设置综合科、法规科、安监科、生态环境科等科室和3个执法中队，一线执法力量得到增强。
（二）运行机制广泛建立
为加强市镇街及各部门之间沟通协作，强化执法监督，解决执法争议，化解执法难题，确保综合行政执法改革深入推进、规范高效运行，广泛建立了协调监督各项工作机制。建立健全行政执法协作四项机制。建立协调联席会议制度，出台《关于建立综合行政执法联席会议制度的意见》，加强对综合行政执法工作的组织推动和规范指导，对因职能调整产生的各类执法争议，及时进行协调处理；建立对接机制，明确各镇街综合行政执法局和市级部门在具体执法过程中的双向沟通对接要求，要求市级部门及时为镇街综合行政执法部门提供指导服务和业务支持；建立周例会制度，汇总各镇街执法难题，每周召开例会，由各赋权部门以案释法，答疑解惑，协调解决法规把握不准、执法标准不一、执法经验不足等困难；建立协调配合机制，出台《关于加强综合行政执法和行业主管协调配合的实施意见（试行）》，明确行业主管部门与综合行政执法部门的职责分工和协调配合，建立相应工作制度，从源头上解决执法争议问题，有效杜绝监管盲区，切实提高监管效率。积极推行行政执法“三项制度”。在国土局、卫健委、城管局、市场监管局、徐霞客镇、月城镇等6个单位，试点推行行政执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核等三项制度，在开展常规执法办案的基础上，推行随机抽查执法人员、随机抽查执法案卷、公开行政执法过程“双随机一公开”监督模式，实现行政执法全过程监督，避免执法脱节和监管真空，促进严格规范公正文明执法。
（三）标准化建设有效推进
以提升队伍形象、增强职业认同、提高执法效能为目标，按照规范化、标准化、现代化、智能化要求，制定综合执法相关建设标准，实现“五个统一”。执法装备统一。统一执法服装、硬件设置及标志标识，先后为执法队员配备手持执法终端、执法记录仪、大功率对讲机等标准执法装备，实现与综合管理中心网格化管理平台信息共享、实时互通、有效对接，实现执法工作的远程指挥和实时监督。执法文书统一。综合条线部门执法文书要求和镇街综合执法实际操作需求，编制统一的行政执法常用格式文本50种，作为系统明确、简便易行的执法指南。执法培训统一。分期分批对全市行政执法人员开展业务知识培训和执法实务训练，不断提升执法队伍能力素质，以满足高强度、专业化的综合执法需要。执法流程统一。根据下放行政执法权力事项，明确立案受理、调查取证、处罚决定、文书送达等岗位职责和时间节点。科学设定自由裁量权限，对自由裁量权的运用范围、行使条件、裁决幅度、实施种类等予以细化分解，避免执法的随意性和无序性。执法证件统一。对镇街综合执法队伍的服装、标志标识、办公场所进行统一规范，为381名正式在编的行政执法人员统一换发综合执法证件，规范执法行为，展现良好形象，易于群众辨识办事。
（四）执法效能逐步提高
综合行政执法改革变分散执法为综合执法，变单一执法为全能型执法，变单项执法为网格化立体执法，提升了执法监管效能。2019年全市各镇街综合行政执法局共办理各类行政案件8693起，远高于2018年的3141起，案件涉及的行业领域也从2018年的8个扩展至2019年的11个。针对基层执法存在盲区、执法资源头重脚轻等现实问题，建立综合执法与基层治理联动机制，依托网格细分执法区域，整合执法资源，实现执法巡查与网格管理有效叠加，日常巡查与执法办案无缝对接。推行网格化综合执法。把与基层群众直接相关、可巡查发现的日常执法管理事项纳入网格管理，为综合执法明确执法区域，明晰执法任务。各镇街综合执法局按照区域网格综合设置数个全能型执法中队，执法队员同时作为网格巡查员，及时收集、受理、监督、处理网格内的环保、安监、城管、国土、住建等各类问题，对不属于属地管辖的问题，通过网格化管理平台，及时流转到有关责任部门处理。推行智能化综合执法。整合网格化管理平台与综合行政执法系统、“12345”热线、“城市啄木鸟”等网络平台，建立市综合管理服务指挥中心、镇街管理服务指挥中心和村（社区）管理服务工作站，打造“指挥在中心、执法在中队、管理在网格”的运行体系。借助指挥中心网格化管理平台整合运用网格内信息及监控资源，采集和调取网格内社会治安、安全生产、环境卫生等实时状况，为执法提供信息支撑。在执法办案管理中运用高科技手段，借助移动巡查执法APP，综合执法队员与指挥中心进行实时沟通，随时接收指挥中心分派的案件任务，“短、平、快”地处置和反馈网格内的问题，大大提高了执法效能和社会掌控能力。
二、存在困难和问题
我市综合行政执法改革工作在整合执法资源、优化职能配置、加强规范管理等方面取得了一定成效，但在体制机制、协调配合、队伍建设等方面也存在着一些困难和问题。
（一）体制机制有待完善。市综合行政执法局实体化运作程度不高，尚未完全履行“三定方案”中统筹全市综合行政执法工作的职能。执法职能和队伍整合工作需要进一步深化，澄江街道尚未承接城管局行政处罚权事项，林业执法权根据机构改革情况有待划转至自然资源规划局。全市层面符合综合行政执法工作特点的监督考核机制尚未建立，联席会议、协调配合等制度需要进一步完善和加强执行。
（二）工作合力有待增强。部分赋权部门对监管和执法关系的认识上还有偏差，存在“一放了之”“属地泛化”“照搬照转”等问题，缺少对行业的监督检查和对基层的业务指导，基层对此意见较大。市场监管局、住建局、卫健委等三个市级综合行政执法部门，既向镇街赋权，又设置派出机构，与镇街综合行政执法局的分工合作、协同配合有待进一步加强。
（三）队伍能力素质还有较大提升空间。镇街综合行政执法局主要以原城管中队、安监中队为班底组建，其他不少部门未能完全落实“人随事走”要求，基层执法专业人员紧缺、专业技能不足的问题比较普遍，执法能力水平与跨领域、专业性、复合型等要求还有不小差距，个别单位除城管和安监案件外，其他领域案件均为零；执法队伍整体法律素养不高，专业法制审核人员紧缺，法规科多与综合科、生态环境科合并，影响法制审核的专业性和独立性；从近两年执法质量考评情况看，具体执法上还存在程序执行不严格、调查取证不充分、文书制作不规范、说理式执法不到位等问题，执法质量有待提高。
三、几点建议
综合行政执法改革事关法治国家、法治政府、法治社会建设大局，关系人民群众切身利益，是完善基层治理体系，提升治理能力的重要方式。今年11月6日，市委全面深化改革委员会专门下发《江阴市综合行政执法改革专项行动实施方案》，对未来三年我市综合行政执法改革工作作了具体部署。为深化我市综合行政执法工作，促进严格规范公正文明执法，不断提升综合行政执法整体效能，结合实施方案，提出如下建议。
（一）提高思想认识，强化组织领导
要充分认识综合行政执法体制改革的重大意义，坚定改革方向。推进综合行政执法改革，是落实党和国家机构改革重要任务的现实需要，是建设法治政府提高依法行政能力的有效举措，也是江阴继续当好新时代高质量发展领跑者的必然要求，这是大势所趋，必须坚定方向，把握规律，常抓不懈，久久为功。要理性看待改革过程中出现的困难和问题，坚定必胜信心。综合行政执法改革是行政执法体制的重大变革，是原有工作机制模式的重大调整，推进中遇到的各种困难和问题，都是前进中的阶段性问题，要坚持迎难而上，用改革的思维和方式去解决各种困难和问题，不断深化推动改革取得实效。要加强组织领导，不断深化改革各项工作。组织领导是推进改革的基础和保障，要坚持以上率下，把综合行政执法工作摆上更加突出的位置，继续保持改革劲头不松、力度不减，深入分析、研究解决好工作中遇到的新情况新问题，坚决克服畏难情绪、消除推诿扯皮现象，一级抓一级，层层抓落实；要组织开展改革后评估工作，全面客观评估改革成效，做到心中有数、应对有策、措施有力，着力在体制机制建设、协调配合、效能提升等方面取得更好成效。
（二）健全体制框架，完善运行机制
要强化统筹协调。按照《江阴市综合行政执法改革专项行动实施方案》要求，加快推进市综合行政执法局实体化运作，强化城市管理队伍、综合执法监察队伍和法制队伍建设，做强综合管理指挥中心，积极构建以一大平台（市集成指挥平台）和八大执法系统（1个市综合行政执法系统+7个市级综合执法部门执法办案业务系统）互融互通、信息共享、统一指挥、高效监督、协调顺畅的综合指挥体系，强化对全市综合行政执法工作的统一管理和分析决策。要持续加强横向整合和重心下移。完善科学赋权和动态调整机制，不断夯实综合行政执法体制框架。按照“一个领域一支队伍”的原则，适时按法定程序将林业执法事项从农业农村局划转至自然资源规划局；整合澄江街道综合行政执法局与市综合行政执法局澄江大队，尽快启动将城市管理行政处罚权事项赋予澄江街道的法定程序，完善“一个镇街一支队伍”的执法体系。要强化制度建设，保障高效运行。完善联席会议制度，根据机构改革情况，调整完善联席会议制度成员单位，充分履行联席会议制度在传达上级精神、研究处理问题、总结通报工作进展等方面的作用，积极开展联合培训、联合检查、联合业务指导，强化对镇街综合行政执法部门的指导，推进综合执法规范化管理。建立监督考核制度。立足工作制度建设、工作计划安排、日常监督管理、分工协作配合、执法体量大小、质量高低等重点内容和环节，建立符合综合行政执法工作特点的监督考核机制，并将考核情况纳入高质量考核范围；强化正向激励，将考核结果与执法人员评先评优、晋职晋级、年度考核等工作挂钩。
（三）紧密协调配合，增强工作合力
要强化相关单位、部门“一盘棋”意识，按照《关于加强综合行政执法和行业主管协调配合的实施意见》的要求，既分工负责，又协作配合，增强工作合力，提升执法效能。要切实落实行业主管部门行业监管主体责任，依法履行源头监管、监督检查、专项检查、业务指导等工作职责，坚决杜绝“一放了之”；严格履行综合执法部门执法巡查、专项检查、罚后监管等职责，并承担相应的法律责任，坚决杜绝“一罚了之”；量化实施没有专门执法力量的行业领域与综合行政执法部门的联合检查，努力实现无缝对接，消除监管盲区。要严格执行行业主管和综合执法部门之间关于举报投诉受理、案件移送、协调对接、信息共享、指导培训、争议处理等工作制度，细化工作举措，加强对执行情况的监督检查和责任追究，切实增强工作合力。
（四）加强队伍建设，提升执法效能
行政执法人员的能力素质直接影响综合行政执法的成效。要强化一线执法力量配备。根据综合行政执法职责任务，合理确定综合行政执法人员数量，推进编制资源向基层一线倾斜，招录计划优先保障执法一线岗位需求，逐步解决基层执法一线人少事多矛盾，杜绝个别领域监管、执法“双空白”问题。要加强专业人才队伍建设。以执法需求为导向，通过专项招录、跨部门调剂、部门内部调剂、聘请顾问等方式，加强专业人才队伍建设，发挥专业人才示范带动作用，促进提升队伍整体业务能力。要常态化开展培训。继续实施队伍素质提升工程，紧扣基层执法需求，科学制定培训方案，优化培训内容，创新培训方式，不断提高执法人员业务素质和实战能力。要着力提升执法质量。执法质量是行政执法的生命线，要对照江阴市行政执法“三项制度”实施方案要求，进一步健全完善行政执法公示制度，确保执法行为的公开透明，保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权和监督权；加快推进执法全过程留痕和可回溯管理的全过程记录制度建设，确保执法行为程序正当，减少执法冲突、缓解执法矛盾；按照查审分离的原则，加强法制审核机构建设，配优配强专职法制审核人员，应审尽审，严格把关，确保执法行为的合法性，巩固提升执法公信力。强化执法监督指导，严格执法案卷评查，抓好问题反馈与整改，确保案卷评查效果，推动执法质量进一步提升，严格落实行政执法责任制，努力打造一支专业过硬、素质过硬的综合执法队伍。
市人大常委会内务司法工委