一、村社分离改革推进情况及成效
郡县治则天下安，乡村治则社会稳。构建新时代乡村治理体系是实施乡村振兴战略、实现乡村和谐稳定的迫切需要。为破解长期以来村级“政经合一”带来的体制不顺、职责不清等弊端，按照省委省政府新一轮农村改革的部署要求，我市于2019年启动集体经济组织与村（居）委会财务事务分离改革试点（简称“村社分离改革”试点）。这是农村集体产权制度改革的又一深化，也是基层社会治理实践创新的积极探索，对于进一步理顺村（居）委会与集体经济组织架构、促进农村经济社会高质量发展、推进乡村治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
（一）推进情况
一年多来，市政府在巩固深化农村集体产权制度改革既有成果的基础上，以重塑基层治理架构为目标，坚持高位推进，聚焦关键重点，精准施策施为，有序推进村社分离改革，积极探索符合江阴实际的基层治理新路径。
1．坚持高位统筹推动。市镇村三级分别组建改革领导小组和工作专班，严格落实一把手负责制，层层传导压力、压紧压实责任，形成了市委市政府牵头抓总、部门协同配合、镇（街）村具体实施的三级联动、整体推进格局。
2．强化顶层制度设计。在学习借鉴佛山、宁波、苏州等地先行经验基础上，出台《江阴市村社分离——农村集体经济组织与村委会财务事务分离改革试点意见》，明确了改革的总体目标、具体要求和重点任务，并制定了撤村建居改革、乡村治理体系建设等方面的配套文件，为全市规范推进改革工作提供参照标准和政策支撑。各镇街（园区）立足地区实际，就合作社管理、财务管理、人员安置等方面出台具体办法，确保改革工作有序展开。
3．试点探索示范引领。结合江阴实际和空壳村撤村建居等工作，全市15个镇街（园区）46个试点村（社区），按照机构职能、人员选举、财务核算、议事决策、资产管理“五个分离”的改革要求，因地制宜探索村（居）委会、股份经济合作社双线运行新模式，逐步建立组织健全、职责清晰和互动协作的新型农村治理体系。目前，46个试点村（社区）的46个股份经济合作社全面完成登记赋码工作，获得市场法人地位；其中30个村（社区）已基本完成村社分离改革，完成率达65.2%，村社分离改革取得阶段性成效。
（二）取得的成效
1．壮大集体经济，富民强村成效初显。村社分离改革后，将行政类事务划归村（居）委会管理、经济类职能留给股份经济合作社，使得股份经济合作社能集中人力、财力更加专注集体经济发展，合作社充分利用集体资金、房屋资产、土地资源等，拓展集体经济发展新路径，通过资产化整合、权益化联结、规范化运营，大大提升了集体经济组织经营效益。2019年，46个试点村村级资产总额达24.95亿元，村级收入3.88亿元，股份经济合作社分红支出7909万元，发放村民福利9719万元。
2．厘清组织功能，公共服务更加优化。村社分离改革将自治组织和经济组织相对独立运行，有利于解决以往自治组织替代经济组织职能，挤压农村集体经济发展空间问题，也有利于解决村干部专注于集体经济建设，忽视村级公共服务工作等弊端。同时，以财政投入为主的村级组织运转经费保障制度的逐步建立，有效缓解了自治组织过度依赖集体经济组织的情况，有利于村（居）委会回归社会治理、服务主责，为村级提供更加优质的服务，同时也有助于外来人员和非组织成员均等享受基本公共服务。
3．明确成员身份，农民利益得到保障。村社分离改革中，以村民入股的方式组建村级股份经济合作社，将股权量化到人、固化到户，真正实现了“资产变股权、农民当股东”，农民财产性收入稳定增长。同时，确权到户、户内共享、社内流转、长久不变的股权确权新模式，打破了行政村管辖格局，村民的财产权利不再和自治组织绑定在一起，可以户内继承、社内流转，不受迁徙活动影响，有效保障了农民的经济权益，也为推进“空转村”撤村建居奠定了基础。目前，全市累计组建股份经济合作社251家，量化净资产89.17亿元，拥有股民100.77万人，人均量化净资产8848.7元。2019年，98家股份经济合作社分红3.2亿元，人均分红900多元。
4．严格监督管理，权力行使有效制衡。村社分离改革中，强化了基层党组织的领导核心作用，村（居）委会和股份经济合作社相对独立，彼此相互支持、监督，有效牵制了权力的行使。股份经济合作社“三会”制度的设立，使得股份经济合作社的权力机构、监督机构、决策和执行机构之间既相对独立、又相互制约，改变了村社合一模式下少数村干部掌控和随意支配集体资产、监督缺位的状况，遏制了因资产处置不公、收益分配不平等问题引发的上访现象，有助于化解党群矛盾、干群矛盾，促进农村和谐稳定。
二、改革过程中面临的问题和瓶颈
我市的村社分离改革虽然取得了积极进展，但在调研中也发现存在不少困难和问题，特别是随着改革工作的深入推进，体制机制方面的一些瓶颈问题将更加凸显，必须引起高度重视，并加以研究解决。
1．干部群众对改革的认识仍需提升。从干部层面来看，部分基层干部对村社分离改革的政策理解不深、把握不准，在协调推进改革涉及的农村基层组织职能转变、各方利益调整问题时，对改革中可能出现的矛盾，以及改革后基层组织运行管理面临的新情况新问题，不同程度地存在怕乱、怕烦、怕失权等思想顾虑和畏难情绪，担心改革会激发社会矛盾，影响村级发展秩序。从群众层面来看，改革一定程度上强化了村民对股份经济合作社实施分红的预期，部分村民群众简单认为改革就是分红，加上股份经济合作社之间发展水平不均衡，容易造成攀比心理，基层干部普遍感到压力较大。
2．村社运行机制亟待理顺。股份经济合作社内部运行机制仍不健全，职能、运营、监管等方面缺乏明确的细则规范，存在职责界限不明、经费开支不清等问题。村社人员分离还不能一步到位，交叉兼职问题比较突出，专职化、专业化程度不高，村党支部书记身兼多职，实质上掌握着党、村、社三者人财物等方面的决策管理职能，内控监督机制有待进一步健全完善。
3．财税扶持政策有待探索。我市村级收入主要来源集体资产、资源的出租，股份经济合作社登记赋码后，在税收政策上被视同为公司企业，按现行税收制度，需缴纳营业税及附加、企业所得税、房产税、土地使用税等诸多税费，大致占收入的20%—30%，高额的税负给股份经济合作社带来了较大压力。在村（居）委会运转经费承担上，除高新区全部由财政负担外，其他试点村仍由股份经济合作社承担大部分费用、甚至全部费用，合作社负重前行压力大，稳定的村级经费保障机制有待逐步健全完善。
4．合作社发展动能相对不足。我市村级集体经济经营以厂房租赁、土地出租为主，增收渠道相对单一，随着城镇化的推进、土地政策的收紧和“大棚房”“厂中厂”等专项整治活动的展开，收入来源渠道日益收窄。城郊、镇郊结合部的土地被征用后，村级资产大多变为资金，鉴于村级集体资金不得参与市场竞争性领域投资，只能存银行或出借企业获取利息，缺乏稳定高收益的投资渠道。部分村受制于资源禀赋、生态保护、规划限制、资金项目等因素，可供量化的集体经营性资产不多，特别是部分经济薄弱村的股份经济合作社甚至亏本运营，村级运转对上级政策补助的依赖性较为突出，经济增长后劲明显乏力。
三、几点建议
村社分离改革是调整优化农村自治组织和经济组织关系、重塑农村基层治理格局的一次深刻变革。随着村社分离改革的深入推进，改革将更多触及政策前沿，新情况新矛盾新问题还将不断涌现。市政府及相关部门要把村社分离改革作为当前农村改革工作的重中之重，按照“扩面、提速、集成”的要求，坚持问题导向，加强政策研究，落实创新举措、稳妥有序推进，确保村社分离改革全面突破、全面见效。
1．提高政治站位，在思想认识上凝聚新共识。村社分离改革是一场触及农村根本利益的基础性、系统性改革，与其他农村改革有着千丝万缕的联系，需要上下协同，合力推进。在村社分离改革强攻突破的关键节点，全市各级各部门要统一行动向导，把村社分离改革作为实施乡村振兴战略、建设美丽乡村的重要抓手，作为统筹城乡发展、提高基层治理体系和治理能力现代化的有效路径，作为促进农民增收、提升民生福祉的务实举措，切实增强改革的责任感和紧迫感，加强协作、创新作为、合力攻坚，确保改革改出亮点、改出成效。要重视舆论引导，组织开展多层次、多形式的村社分离改革宣传活动，深入解读相关改革政策，并通过试点示范、典型引领，进一步化解基层干部思想上的畏难情绪，主动消除农民群众认识上的各种误区，充分激发干部群众改革的意愿和动力，为改革顺利推进营造良好氛围，夯实群众基础。要加强工作指导，正确处理加快推进改革与保持农村社会和谐稳定的关系、严格依法依规与因地制宜一村一策的关系、激发基层群众积极性与强化政府指导力的关系，根据不同村庄发展现状、区位条件、资源状况和演变趋势，实行因村施策，分类指导，鼓励各区域开展差别化试点，培育形成各具特色、可复制、可推广的乡村治理有效模式，推动顶层设计和基层探索的良性互动、有机结合。
2．坚持破立并举，在机制保障上实现新突破。村社分离改革是对以往农村“政经合一”治理模式的根本性转变，各级各部门要强化“逢山开路、遇水搭桥”的改革决心和“导夫先路、敢为人先”的改革勇气，加强前沿领域探索，发挥地方创造性，努力打造契合江阴农村发展实际的“江阴方案”和“江阴样板”。要加强政策研究，聚焦改革推进中基层反映的难点、堵点、痛点问题，围绕村级资产重组、关系重塑、体系重构、制度重建等重点，深入研究农村发展深层次问题的体制机制问题，探索建立城乡高质量融合的村级运行机制和政策体系。要加强制度建设，配套完善相关改革实施细则，对村社事务、财务、人员、资产等边界事项作进一步的明确和界定，建立健全村、社权责清单，全面理顺厘清党组织、自治组织和经济组织职责关系，指导基层真正构建起“产权清晰、职责明确、管理规范、发展科学、分配有序”的农村治理新模式，推动村（居）委会高效运转、集体经济持续良好发展。要加强财税支持，立足股份经济合作社的特殊法人属性和村务管理的民生属性，学习借鉴苏州等地做法，加大有关税费减免政策，更大程度让利于民；要优化涉农财政投入结构，建立健全公共财政支持和村级集体经济收益自我补充的村级组织运转经费保障分级分担机制，加大对村（居）、特别是集体经济薄弱村公共管理和服务的投入力度，加快推进城乡教育、卫生、就业等基本公共服务均等化进程，更大力度推动公共财政向农村倾斜、公共服务向农村覆盖、公共设施向农村延伸；要深化农村金融体制改革，完善金融机构评估、担保、融资政策，推动金融资源向“三农”倾斜，引导和推动社会资本参与农村公益事业建设。
3．注重固本培元，在村级发展上激发新活力。村社分离改革后，股份经济合作社承担着发展壮大集体经济的职能。要强化股份经济合作社的市场主体地位，充分发挥其在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。要以建立现代企业制度为目标，建立健全村集体经济法人治理、经营运行、收益分配、监督管理等新型农村集体经济发展机制，促进股份经济合作社运行更加科学化、规范化。要拓展创新集体经济发展渠道，引导股份经济合作社在风险可控的前提下，立足本地产业特色、自然禀赋，探索实践村社联建、社社联建、企社联建等抱团发展模式，通过发包租赁、委托经营、投资入股、股权合作等多种形式，因地制宜开展资产资源经营，促进集体资产增值增效，推动合作社实现市场化转型。要加强各类农村产权流转、抵押、交易、融资担保、市场建设等问题研究，明晰产权归属、完善各项权能，探索有效实现形式，真正激活农村各类生产要素，增强农村集体经济发展活力。要完善决策机制、监督机制和退出机制，对集体经济组织的年度财务预算决算、年度收益分配方案等重大事务，要严格执行决策程序；监事会要同时选举、同步换届，积极构建三级联动监督机构，深化村级统一核算改革，加强监督管理；要明确退出机制，防控债务风险，避免集体资产损失。要注重合作社人才队伍建设，加强股东大会、理事会、监事会“三会”人员业务培训，探索聘用职业经理人等购买社会服务的方式，优化经营管理团队结构，不断提升集体经济经营管理的专业化和市场化水平。
4．突出党建引领，在乡村治理上构建新格局。村社分离改革通过乡村治理机制的转换、结构的调整，实现了村级自治组织、经济组织各归其位、各司其职。但无论农村组织结构如何变化，无论经济社会组织如何成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。要始终坚持党管农村工作原则，强化农村基层党组织在村社分离改革中的“举旗定向、总揽全局、协调各方”的领导核心地位，选强配优基层党组织书记队伍，加强党员干部队伍建设，通过党建引领将村民自治组织与集体经济组织的力量凝聚起来，探索建立由党组织全面领导、村社协同治理的“一核多元”乡村治理新格局。要加强集体经济组织党支部建设，由村（社）党组织书记或委员兼任书记，并把坚持党的领导写进组织章程，确保其正确的发展方向。要健全党领导的村民自治机制，进一步完善村级议事协商制度，建立畅通的参与渠道，突出农民群众主体地位，充分保障农民群众的知情权、参与权、监督权，将民主决策、民主监督、民主管理贯穿改革各环节，真正让农民成为改革的参与者和受益者。
市人大常委会农业农村工委