一、基本情况

1、我市外来人口基本情况及特征。至10月27日，江阴全市共登记在册外来人口943700人（城区登记在册157421人），2015年以来新登记323671人，新注销349473人，变动率67.94%。其中男性535923人，女性407777人。外来人员在来源地分布、就业状况、年龄结构等方面主要呈现以下特点：一是来源地相对集中。我市外来人口主要以外省为主，外省692141人，本省外县市为251555人。其中外省流入地位列前四位的依次是安徽234662人，河南107210人、四川96768人和贵州41989人。本省也主要以苏北盐城、南通、宿迁等地流入为主。二是年龄结构主要以青壮年为主。据公安部门关于暂住人口的统计，16周岁至45周岁青壮年623314人，占66.05%；15周岁以下125473人，占13.09%；46周岁以上194913人，占20.88%。三是文化程度普遍偏低。从受教育水平方面来看，初中及初中以下816075，占86.43%；高中85992人，占9.11%；大学生42092人，占4.46%。这就决定了我市外来人口主要从事简单劳动为主的结构类型。其中，务工人员663365人，占72.38%；建筑业37015人，占3.92%；经商33847人，占3.8%；服务业20146人，占2.13%。四是居住情况以市场化为主。外来人员多数租赁民房居住。目前全市共登记出租房屋198954户，其中暂住出租房屋700286人，占74.17%；暂住企业或单位宿舍177640人，占18.82%；暂住工地现场36831人，占3.92%；其他场所29158人，占3.09%。五是人口流动相对频繁。居住半年以下的有124437人，占13.18%；半年以上5年以下627552人，占66.47%；5年以上192170人，占20.35%。

2、我市在外来人口管理方面的主要做法。一是管理职责基本明确。我市2005年成立外来人口管理服务工作领导小组，办公室设在政法委，成立外来人口管理科，为非编常设机构，人员7名。2008年，无锡市要求将外来人口管理服务工作领导小组办公室改设在人口计划生育委员会，但江阴未进行相关职能的移交。现阶段，外来人口管理的相关职能由各职能部门分别承担，乡镇、街道依托综治办建立外来人口管理服务中心，村、社区建立外来人口管理服务站。目前，全市共设立警务室176个，配备290名专职社区民警、户口协管员1342名，为外来人口提供咨询办证、服务维权等综合社会服务。二是基础信息采集全面准确。按照“村不漏户、户不漏人、人不漏项、项无差错”的要求，对外来流动人口开展网格化基础信息采集。健全“边工作、边采集、边核实、边录入”的源头信息终身负责制，以全面实施居住证制度为契机，开展居住证数据信息的专项清理行动，全面核查外来人口、出租房屋信息和居住证信息登记情况、信息采集录入准确率和复核办证情况，实现了外来人口管理的精细化、高效化。三是基础工作扎实有力。积极开展常态化检查督查，建立健全内部考核绩效措施，确保基础信息全面准确。落实分类管理责任，明确社区民警为第一责任人，要求出租户和用工单位实行“委托式”控制管理。不断加强对用工单位、房屋出租户以及重点高危人员等流动人口的重点管控，做到“底数清、情况明、管得了、控得住”。四是服务保障举措有力。相关部门主动对接服务外来人口，提供矛盾纠纷调解、设点办证、预约办证等“一站式”服务，提供企业用工、房屋租赁等信息，帮助解决外来人员后顾之忧。运用电台、微博、微信、QQ等网络载体和宣传栏等实体平台，开展普法宣传和就业培训，着力提高外来人员的素质能力、维护外来人员的合法权益。积极营造互相尊重、互相关心、互相帮助、融洽和谐的良好社会氛围，切实增强外来人口的融合度和归属感，外来人口对江阴的赞誉和认可普遍较高。

二、面临挑战

1、大量外来人口的复杂性和流动性给我市社会治安、城市建设、文化教育、医疗卫生等社会管理和公共服务带来了新挑战。一是影响社会资源配置。目前我市自然资源匮乏，外来人口快速增加给城市公共设施、住房、交通、水资源、教育资源和就业岗位等的容纳能力造成巨大压力，引发了流动人口与城市常住居民之间“争利”、“挤压”等社会矛盾。二是影响城市文明。由于外来人口以散居民房为主，居住环境不容乐观，加上部分流动人口的不良生活习惯，造成其生活环境脏乱差现象屡见不鲜，也对我市创建全国文明城市以及环境综合整治工作提出了严峻挑战。三是影响社会治安与稳定。虽然近年来，外来流动人口违法犯罪的绝对数呈逐年递减态势，但比例仍占总数70%之多。黑恶势力、团伙式作案、过度维权扰乱公共秩序等现象屡禁不止，法律观念淡漠，无证流动摊贩以及少数民族等问题极易诱发公共安全危险。

2、在充分肯定外来流动人口为我市经济社会发展发挥重要作用的同时，我市外来人口管理工作存在的问题也迫在眉睫。一是管理体制机制不健全。外来流动人口管理职能部门变更后，领导小组名存实亡，没有牵头单位，没有协调部门，外来人口管理仅以公安的人口信息管理为主，没有把外来人口管理作为一项综合性、系统性工作来抓。二是职责义务不明确。各级各部门对外来人口管理工作不够重视，用工单位对外来人口工作时间之外的管理大多向市场一推了之，出租房主责任观念淡薄，政府对其约束力不强。三是科技信息手段落后。我市人口信息管理还停留在人工采集、手工录入阶段，出租户二维码等新兴科技手段、互联网+运用有较大空间，外来人口信息综合平台建设有待进一步加强。四是教育公共资源大量被挤占。我市义务教育基本都由公办学校提供，一方面对财政压力较大，另一方面由于现有资源有限，也越来越无法满足全部就学需求，亟待建设民工子弟学校加以缓解。

三、他山之石

调研中，我们对照江阴实际，从人口规模、资源优势、地理位置、产业结构等方面，赴周边同类城市取经，他们在外来人口方面有不少独创、亮点，也有共同的优势经验。

一是领导体系健全。张家港常住人口90万，外来人口71.28万。2004年起成立市暂住人口管理服务中心（现更名为新市民事务中心），为参照正科级管理事业单位，下设8个职能科室，抽调公安、人社等部门20人，招聘9名事业编制，履行流动人口服务管理的日常工作。慈溪市常住人口100万，外来人口86.6万人。2007年成立市流动人口服务管理局，为非政府序列部门事业单位，主要承担“统筹谋划、综合协调、指导督查、考核评估”工作职能；建立市级联席会议和成员单位例会制度，镇级设立流动人口服务管理工作领导小组以及办公室，与综治办合署办公。萧山区常住人口125万，外来人口105.19万。区政府办公室增设外来人口管理职能，增设一科室，编制5人；乡镇设外来人口管理中心，与综治办合署办公。

二是信息化手段先进。张家港投入900万元建立流动人口信息采集系统，绘制全市出租房屋电子平面图，实施出租房屋分八色管理，开发应用新市民居住信息网上自主申报平台和出租房二维码门牌管理，人口信息化建设走在前列。慈溪市改变“表簿册”人口信息采集模式，引入“流管通”，用无线终端设备实现出租房管理和流动人口信息登记的现场采集、实时传输。萧山区依托地理信息地图通过互联网+二维码技术，在警务通平台建立外来人口信息采集双实系统，较好实现了实有人口与实有地址的实时性、一致性。

三是管理服务各具特色。张家港实施新市民积分管理，成功申请积分的新市民享有迁移户口、未成年子女入读公办学校、居民基本医疗保险等待遇。创新社会化管理模式，率先成立新市民共进协会和住房出租管理协会，发动新市民为主的社会力量参与社会治理。慈溪市确定流动人口子女义务教育段入学6项条件，其中一半左右在民工子弟就学。2006年创立村级和谐促进会，成为新老市民交流沟通、政治参与、共同服务、组织动员和融合共进的桥梁纽带。萧山区实行政府购买服务，由企业招聘信息管理员，政府考核合格后发放协管证，将流动人口的登记发证等交由市场承包。严格按照“七证齐全”的要求，规范完善外来人口子女进入公办学校门槛。区人大每年开展《浙江省流动人口实施条例》执法检查，推动促进外来人口管理工作。

四、对策建议

外来人口管理工作是一项复杂的系统性工作，涉及经济社会各个方面。要充分认识加强外来人口管理对一个地区发展的积极意义，客观正视大量外来人口流动带来社会治安等方面的潜在隐患，高度重视并将外来人口管理列入社会综合治理范畴统筹考虑，才能引导外来人口有序流动，更好地服务于我市经济社会发展。我市外来人口的管理现状和未来人口发展趋势，要求我们必须要把外来人口管理作为一项长期的、重要的任务来抓。

1、强化顶层设计，尽快健全外来人口管理机构。要进一步强化对外来人口管理工作重要性的认识，将其摆上重要的议事日程，建立健全科学合理的管理机制体制。首当其要的是要健全外来人口管理机构，真正实现外来人口管理由公安孤军奋战向全社会综合治理的根本性转变。从周边城市的经验做法来看，无一不是得益于有一个协调有力的领导小组，有的甚至单独成立了局建制的管理部门，以抽调、招聘人员的形式，具体负责相关牵头、协调、管理工作，外来人口管理工作得到了有力推进。考虑到目前单独成立外来人口综合归口部门存在一定难度的现状，建议尽快组建新的全市外来人口管理领导小组及其办公室，由政法委牵头，以公安部门为主体，计生、劳动社保等部门协同负责，从相关部门抽调人员作为办公室专职工作人员。进一步健全“两级政府、三级管理”的综合管理组织体系，乡镇和街道也要参照市级层面的组建模式，相应成立外来人口综合管理领导小组，办公室与综治办合署办公。村、社区以社区警务室为依托，借助协管员队伍，做好相关具体工作。

2、强化管理，努力形成齐抓共管的管理机制。要结合我市经济社会发展实际，制定出台相关政策文件以及配套措施，将外来人口管理纳入经济社会发展的总体规划，统筹安排，具体部署。要明确公安、卫计委、社保等具有外来人口管理服务职能的部门职责，以外来人口管理领导小组及其办公室为载体，把各部门的相关职能整合起来，形成不同于以往分散行使的工作合力。要将外来人口管理具体指标纳入年度综治考核和深化创建平安工作，强化考核激励，提高全市各级各部门对外来人口工作的重视程度，确保各项工作落实到位。要切实加强公安协管员队伍管理，通过加强培训、强化考核，切实提高协管员队伍能力素质；同时通过整合现有的基层各类协管员资源，切实提高全社会综治管理工作效率和水平。要坚持“谁用工、谁负责”“谁出租、谁负责”的原则，进一步明确用工单位和出租户的治安管理责任，进一步加大对出租房特别是群租房的管理执法力度，抓牢源头管理。

3、强化科技应用，创新推进外来人口信息化建设。要加大对人口信息化建设的投入，创新运用互联网+技术，形成全面覆盖、高效便捷的人口信息管理新模式。要加快建设以公民身份证号码为唯一代码、统一共享的人口基础信息库，搭建全市人口信息综合管理平台系统，依托高科技手段实现人口信息的即时采集、即时传输、即时比对、即时甄别。要不断拓展信息平台系统应用功能，加快出租房屋、人力资源市场、计划生育、商务交易等信息管理的建设步伐，推动实现跨部门、跨系统的信息资源共享应用。要借鉴外地采用的出租房二维码门牌管理模式，创新开发附着于地址的“智能身份证”，方便外来人口自主申报、基础信息实时更新。

4、强化服务，不断加快新老市民同城融合。要加大舆论导向，让全社会认识到外来人口对我市经济发展、城市建设的积极意义，营造互相尊重、互相关心、互相帮助、融洽和谐的良好社会氛围，切实增强外来人口的融合度和归属感。要加强培训教育力度，把外来人口的法制教育作为一项重要内容纳入普法规划，进一步调动社会、企业、学校等各方面力量，开展以法制教育和劳动技能培训为主要内容的暂住人口教育培训，提高他们的法制意识、文明素养和就业技能。要健全同城化待遇准入机制，探索推行积分管理等方式，运用积分管理鼓励外来人员提个人素质、树文明新风、比社会贡献，促进外来人员与本地人口同城共融，促进全社会和谐稳定。要深入研究外来人口子女入学问题，特别要加强对入学条件的过程控制和事后监管，实施联合审定，促进我市有限的公办教育资源得到合理高效使用；引导鼓励建设民工子弟学校，在减轻财政压力的同时，落实好外来人员子女在义务教育阶段免费就学权。要加大对外来人口违法犯罪行为的打击力度，加强对外来人口的法律援助，完善外来人口应急救助制度，研究外来人口就业、就医保障等制度，维护好外来人口的合法权益。要借鉴张家港成立的新市民共进协会、住房出租管理协会和慈溪市成立的和谐促进会经验，探索组建由新市民为主体的民本化管理服务组织建设，以民间组织、社会团体等形式，实现新市民的自我强化、自我服务、自我管理。