市人民政府

主任、各位副主任：

我市人多地少，耕地资源稀缺，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，科学利用土地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我市市情的节约集约用地之路，是关系全市可持续发展和人民长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求。近年来，市政府高度重视土地资源管理工作，依靠创新发展、大胆实践，探索出了一系列节约集约用地的新模式、新举措，保障了全市经济社会持续快速发展的用地需求。2012年，我市被评为首届全国国土资源节约集约模范市；2013年，全市建设用地地均GDP产出达到6.85亿元，在全省和全国都处于领先水平。下面，我将我市节约集约用地工作有关情况汇报如下，请予审议。

一、我市节约集约用地工作的主要做法和成效

（一）突出规划约束，实现总量控制。我市将土地利用总体规划由数量平衡性向结构优化性转化，严格控制建设用地的布局、结构和时序安排，形成总量控制、布局稳定、经济集中、生态开敞的国土空间格局。依据江阴市主体功能规划，我市对新增建设用地总规模和建设占用耕地规模指标，实行差别化配置。对重点开发区域，如高新区（含青阳园区）、临港经济开发区和主城区，适度增加安排新增建设用地；对限制开发区域，从严控制建设用地，原则上不再安排新增建设用地，新开工工业企业一律进驻各类特色产业园区，使公用资源得到最大程度的共享。对于新开工项目，由国土部门严格对照产业规划和市政府供地目录进行用地预审，把好关口。2012年—2014年9月，全市累计完成建设用地预审项目343个，其中否决项目17个、核减土地729亩，有效遏制了重复投资和低水平建设对土地资源的浪费。对用地规模超过50亩的新开工项目，由市发改、国土、经信、商务等八个部门根据企业的项目性质、科技含量、投入产出效益等进行评审，按照评审结果确定是否供地和供地数量。2012年以来，全市先后对200多个重点建设项目进行了专家评审，共否决和核减项目用地超过2200亩。通过源头把关、区别对待、有保有压、统筹安排，全市建设用地规模得到了有效控制，2012年全市新增建设用地为11959亩，2013年为5758亩，今年1—9月为3153亩，整体呈逐年下降趋势。

（二）统筹资源配置，实现增量优化。一方面，科学配置计划指标。分类制定项目用地保障方案，土地利用年度计划优先保障基础设施、民生工程和重点战略新兴产业，经营性和一般产业项目用地一律不通过计划指标来解决。2012年至今，全市新增建设用地计划2.08万亩，其中基础设施项目（主要是道路用地）7523亩，民生项目2732亩（含安置房2058亩，保障性住房133亩），重点产业项目3566亩。另一方面，统筹管理红区指标。针对全市红区指标存在供给与需求相脱节的结构性矛盾问题，市政府在省国土资源厅的支持下，出台《关于统一管理统筹使用全市预留区（红区）指标的实施意见》，将全市本轮规划剩余的3.4万亩红区指标统一回收、统一管理、统一使用，从而使红区指标最大程度的发挥作用，为经济建设服务。截止目前，全市上报省政府待批的各类新增项目227宗，需红区指标17494亩，其中9132亩进行了红区调整。比如高新区华泰汽车城项目共需用地2700亩，而高新区本身剩余的红区指标仅有1500亩，根本无法满足。为此，市政府及时从红区模拟库中为高新区调进红区指标2300亩，顺利推进了该项目落地，也满足了天江药业和世茂大厦等高新区其他重点项目的用地需求。

（三）创新盘活举措，实现存量利用。我市在过去较长一段时期内对土地资源实行放量增长的方式，保障了经济的持续增长，却也带来了存量用地较多、利用效率较低和闲置浪费的现象。为此，我市采取了一系列措施推进存量用地的再开发利用。2012年，市政府下发《关于进一步盘活存量土地切实提高土地开发利用水平的实施意见》，并建立完善了政府收回、合作开发、限期利用、带地招商等工作举措，分类处置存量土地。对于符合供地条件的，督促用地单位抓紧办理相关供地前期手续尽快供地；对于不符合规划且未建设的，实行异地调整，重新办理供地；对于未落实项目或项目发生调整的，加大招商引资力度落实项目或调整给急需用地的项目；对于拆迁未完成或存在其他政府原因导致土地闲置的，梳理未供情况，协调相关部门尽快组织供地；对于政府储备土地，只办理前期划拨手续，不发放国有土地使用证，避免因土地抵押造成新的闲置。通过以上举措，2012年全市盘活存量土地4000多亩，仅高新区就盘活近1000亩；2013年又盘活3000余亩，在国家土地计划指标收紧的严峻形势下，有效缓解了全市新增用地的需求。今年6月，在全市节约集约用地推进会上，经市领导见证，新潮科技、神宇通讯、大江金属等6家企业与属地政府签订了存量建设用地盘活协议或收储协议，盘活存量土地776.2亩，预计今年年内盘活存量土地总量还将达到3000亩。对于产能低效用地，市政府制定《2012年淘汰落后产能、关停“三高两低”企业专项行动方案》，下达淘汰落后产能企业50家的目标任务，计划到明年年底有效盘活低效土地4500亩，倒逼企业转型升级或实现“腾笼换鸟”。

（四）强化制度监管，实现质量提升。市政府积极探索符合江阴实际的市场配置制度和考核监管制度，以制度管控促进用地节约。一是制定补充耕地指标调剂使用补偿制度。明确我市土地复垦价格（一般为2.8万元/亩）向省里补充耕地竞拍价格（一般为8万元/亩）靠拢，实行差额补偿，以凸显耕地资源的稀缺性和耕地指标的高额成本，倒逼地方政府增强节约集约用地意识，实现减量规划，少用甚至不用增量指标。二是实行履约保证金制度。对工业用地，按实际成交价款的20%收取履约保证金，其中10%考核按时开工，10%考核集约用地；对经营性用地按成交价款的2%收取履约保证金，其中1%考核按时开工，1%考核按时竣工。用地单位若不能按时开竣工或达不到节约集约用地要求的，没收相应的保证金。自2010年实施以来，全市累计收取保证金21.6亿元，用地单位履行合同和节地意识大幅提高，90%以上能够按时开工，100%能够达到合同约定的节约集约用地要求。三是建立节约集约用地综合考评制度。市政府将节约集约用地考核列入地方政府年度责任目标和领导干部考核体系，并量化考核指标。地方政府年内盘活存量土地，最多可加5分，促进属地政府多盘存量，少用增量。同时，市政府还将综合考核结果直接与新增建设用地计划分解下达相挂钩，考核结果较差的地区，减少或不予安排下一年度新增建设用地计划指标。

二、存在问题和下阶段主要工作

从近几年的实践来看，我市的节约集约用地工作思路创新，举措得力，取得了较好地成效。但与市委市政府以土地节约集约利用促进经济转型升级的要求相比，特别是与全面落实科学发展观的目标相比，还存在的一定的困难和矛盾：一是土地开发强度偏高。截止到2013年底，全市建设用地面积为395平方公里，土地开发强度超过39%，远高于全省20.8% 和无锡市31%的平均水平，土地承载压力巨大，粮食安全和生态环境保护形势严峻，如不能从根本上改变土地利用方式，人地矛盾将越来越突出。二是后备资源严重短缺。除长江、内河以外，我市现存未利用土地资源寥寥无几，可复垦的坑塘水面也几乎复垦殆尽，新增用地占补平衡自身已无法落实，只能依靠参与省厅组织的补充耕地指标挂牌竞拍指标。三是粗放用地的理念还未彻底扭转。全市城乡建设用地的建设周期过长，存在批而未用、用而未尽和长期闲置等现象，土地产出效益总体水平不高，地均产出增长速度不及地均投入增长速度。据统计，全市目前存在各类粗放用地超过6万亩，造成了极大的资源浪费。四是节约集约用地的新举措还很缺乏。近年来，国土部门在节约集约用地方面做了很多工作，也取得了明显的成效，但与周边县市（如苏州昆山市、吴中区）相比，我市节约集约用地的水平还有很大的差距，如盘活存量等方面，我们还缺乏符合江阴实际的、切实可行的节约集约用地新举措。五是保障发展压力巨大。我市当前经济发展、城市建设和民生保障对土地资源的刚性需求还很大，而中央对包括江苏在内的东部发达地区的新增用地计划在逐年削减（今年江苏比去年减少5.3万亩），我们面临着计划无指标，再加上规划无空间，占补难平衡，直接导致用地报批难，依赖增量扩张支撑城市发展的用地方式已经难以为继。

节约集约用地，不仅是资源环境硬约束日益加剧的客观要求，也是全面提升经济发展质量的必然选择。下阶段，市政府将以这些问题为导向，进一步探索和实践节约集约用地的创新思路和有效办法，更好地强化土地对科学发展的保障和支撑作用，促进全市经济社会又好又快发展。

（一）严格实施规划管理，优化土地开发格局。依据土地利用总体规划和城市总体规划，以中心城区为重点，划定城市发展边界和禁止建设的边界。合理安排各类建设用地增量指标，优先支持重点城镇发展用地及工业集聚区用地，重点保障符合产业发展政策和经济发展需求的重点项目用地、民生用地，推动工业向开发区、园区集中，提高建设用地投资强度和产出效益，促进用地集聚集约。坚持农民住房向城镇、镇村集中的原则，推进农村居民点的迁并和整理，逐步缩小农村居民点用地规模。按照新农村建设的战略部署，重点保障农村生产和农民生活的必需建设用地，引导农村道路、水利等基础设施集约建设。合理安排交通、水利、能源等基础设施用地规模和时序，鼓励线性基础设施并线规划、集约布局，避免基础设施重复建设。开展国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态规划等“多规合一”试点，探索形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系，统一各类规划空间布局，形成一张蓝图管控（据我了解，苏州市的“三优三保”方案，就是探索“多规合一”的有益探索，对我市今后全盘规划具有很强的启发和借鉴意义）。

（二）发挥计划引导作用，促进产业结构调整。完善土地利用年度计划分配办法，将新增建设用地指标安排与区域环境容量、土地开发强度、产业结构优化、耕地保护责任目标履行、节约集约用地水平以及依法用地情况相挂钩，加大供地率、存量用地盘活率、单位GDP建设用地占用下降率等节约集约用地情况在计划指标初次分配中的权重。探索建立新增建设用地计划指标安排与盘活存量建设用地规模相挂钩机制，鼓励各地多盘多用存量土地。建立增量用地计划与存量用地盘活任务指标配比机制，逐步使存量土地在土地供应中的比例达到60%以上。逐步扩大土地有偿使用范围，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施，以及经营性社会事业等用地，实行有偿使用。继续实行有保有控的产业用地政策，有效引导产业结构调整和升级，控制工业用地比重，保证民生用地比例，支持高新技术产业项目，鼓励现代服务业项目用地，加大保障性住房用地的供应比重。严把新增工业用地供应门槛，严格实施江苏省限制用地项目目录和禁止用地项目目录，对资源消耗型产业和技术落后型产业，坚决不予准入；对用地规模小于1.5公顷、投资总额低于2亿元的工业项目不再单独供地，并根据我市经济社会转型升级的需求和人民币汇率的变动，逐步提高项目准入门槛。

（三）统筹安排城乡用地，实施土地综合整治。在确保“耕地总量不减少，建设用地总量不增加、农民权益不受损”的前提下，深入开展农村建设用地整理，科学编制村庄整治规划，引导农民向城镇集中居住，为城市建设提供发展空间，促进城乡建设用地布局集中优化，彻底扭转农村建设用地无序扩张的混乱局面。创新土地整理模式，积极推进高标准农田建设工程，不断提高土地流转后单位产出规模效益，实现土地收益最大化；探索农民集镇安置的新途径和农民身份置换的新路径，切实解决城镇化聚居后农民及其子女的就业、就医和上学问题，使农民没有后顾之忧；拓宽城乡建设用地增减挂钩渠道，扩大试点规模，合理安排城乡建设用地，将农村建设用地整理建成耕地后，置换部分用地指标用于城镇建设，有序推进城乡一体化发展。稳步推进农村集体建设用地制度改革，在符合规划和用途管制的前提下，探索农村集体经营性建设用地入市政策，推广集体建设用地“长租短约”模式，允许依法取得的农村集体经营性建设用地用于除商品住房以外的建设。

（四）提高土地利用效率，倒逼经济转型升级。坚定不移地走新型工业化道路，以经济发展方式转变促进土地节约集约利用，以土地节约集约利用倒逼经济转型升级。从严控制建设用地总规模和建设占用耕地规模，继续引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中。强化建设项目用地预审，严格审查新开工项目用地，从源头上引导和控制项目用地。坚持按建设用地控制指标和投资强度要求供地，提高建设用地容积率，鼓励建设多层标准厂房，鼓励合理利用地上地下空间，鼓励企业利用存量土地增资扩股。积极推进城镇低效用地再开发和“城中村”改造，鼓励市场主体参与存量建设用地的开发利用，对工业用地在不改变用途的前提下增加容积率的，免收土地出让金；涉及改变用途的按新用途市场评估价格补缴50%的土地出让金；“城中村”拆迁改造的，按市场评估价格的15%补缴土地出让金。切实加大对存量土地的处置力度，对已查清的存量建设用地，由项目所在辖区政府进行分类处置，限期盘活；探索建立存量工业用地盘活用于发展新兴产业或国家产业政策鼓励类项目的激励机制，提升土地资源配置效率。切实提高批而未供土地供地率，对前三年平均供地率低于60%的地区，按比例核减下一年度新增建设用地计划指标。进一步完善节约集约用地考核制度，继续将节约集约用地主要指标纳入全市经济社会发展综合评价体系，把耕地保护、节约用地、依法用地等列入各镇（街）年度责任目标和领导干部考核体系，把考核结果作为干部政绩综合考核评价的重要内容，推动形成节约集约用地共同责任机制。

（五）落实耕地保护责任，促进生态文明建设。坚持最严格的耕地保护制度，层层签订基本农田保护责任状，层层落实基本农田保护任务，持续提高耕地保护在经济社会发展综合指标中的考核比重，严守耕地保护数量和质量红线，确保到2020年，全市52.3万亩耕地保有量和42.2万亩基本农田面积不减少、质量有提升。探索建立耕地保护补偿激励机制，如探索建立基本农田生态补偿机制，并逐步提高生态补偿标准（目前，省内该补偿标准最高的是昆山市，水稻田补偿标准为每年每亩800元），充分调动农民保护耕地的积极性。加大土地综合整治力度，有效改善农业基础设施，逐步消除农村零散建设用地和未利用地，建成集中连片优质耕地，为农业规模化、专业化、现代化发展提供基础。严格落实土地执法监察共同责任机制，充分发挥政府各部门职能，切实保护耕地资源和生态红线，从根本上预防和控制各种不合理开发建设活动对生态功能的破坏；正确处理土地开发与生态保护的关系，禁止过度开发，促进生态文明建设。

主任、各位副主任，土地作为最基本的资源要素，在当前经济社会发展中发挥着越来越重要的作用，节约集约用地，事关国计民生，利在千秋万代。市政府将以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，立足江阴实际，推进改革创新，全面提升节约集约用地成效，实现节地水平和产出效益双提升，促进全市“四化”同步发展和“两型”社会建设。