江阴市审计局局长 汤龙生

主任、各位副主任、各位委员：

我受市人民政府的委托，向本次人大常委会报告江阴市2010年度财政预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国预算法》及《江苏省审计条例》的规定，审计局于2011年2月21日起，对江阴市2010年度财政预算执行和其他财政收支情况进行了审计。2010年度预算执行审计工作，按照“防范风险、提高绩效”的总体思路，着力构建财政审计大格局，突出绩效审计和绩效评价，重点开展财政预算执行、政府性债务、税费征管质量、财政管理制度改革和执行、专项资金、政府重点重大项目建设资金六个主题的审计。按照《中华人民共和国审计法》第四条的规定，这次主要报告市本级的预算执行和其他财政收支审计情况。

一、审计评价

2010年度市级预算执行情况审计结果表明，财税工作在市委的正确领导和市人大的支持监督下，坚持以科学发展观为统领，紧紧围绕“谋创新、快转型、惠民生、促发展”的工作主线，科学谋划、务实创新，抢抓发展机遇，认真贯彻落实积极的财政政策，努力克服和化解工作中的不利影响，狠抓增收节支，支持经济转型发展，全力保障“三农”和以改善民生为重点的社会事业建设，确保财政收入稳定增长，全面推进经济社会转型升级和平稳较快发展。2010年，完成全口径财政收入382.02亿元，增长40.82%；完成一般预算收入130.72亿元，增长18.01%；全年一般预算收入中税收占比达到85.4%，比上年提高5.4个百分点。

——认真落实积极财政政策，着力支持经济转型发展

紧紧围绕加快经济发展方式转变，抓住国家实施积极财政政策的机遇，充分发挥财政政策的扶持引导作用，着力支持和促进经济转型发展。投入8.54亿元支持企业优化产业结构、推进自主创新、培育现代产业体系；全年累计争取中央、省各类专项扶持资金12.2亿元，比上年增长30%，其中用于科技创新、节能减排、结构调整、环境整治、道路建设等方面的补助资金近10亿元。

——不断完善各项征管措施，着力做大财政收入盘子

注重培植财源和加强征管，一着不让抓好收入征收工作，强化财政、国税、地税、人民银行之间的工作联动机制，确保财政收入稳定增长。建立以市、镇（街道）为主体的协税护税组织，形成市镇联动、部门协作、信息共享、综合治税的局面；强化收入组织工作的责任考核，建立健全财政收入目标责任制，实施征管绩效考核；全面推进非税收入收缴管理改革，专项资金的征缴结算办法进一步规范。

——全力实施民生保障工程，着力提高百姓幸福指数

加大改善民生和社会事业的投入，支持办好各项惠民实事工程，以更大的力度保民生保稳定，着力提高百姓幸福指数。完善基本养老保障制度，积极稳妥推进居民养老保险，13.2万农村老年居民全部纳入了农村养老保险的范畴，全年发放老年农民养老保险金1.17亿元；巩固和发展新型农村合作医疗制度，筹资规模达2.48亿元；充分保障历次被征地农民和被征地农民生活待遇，筹集城保“并轨”资金3.5亿元；完善落实廉租房、经济适用房等基本住房保障政策；加大“三农”支出力度，切实落实各项支农惠农政策；继续增加对教育文化、医疗卫生、基础设施、环境保护、公共安全等社会事业的投入。

——继续深化创新体制机制，着力强化财政监督管理

深化各项财政改革，不断提升财政科学化精细化管理水平，提升理财能力。加强行政事业单位国有资产管理，全面开展党政机关、事业单位、群众团体未脱钩经济实体清理工作，建立三级国有资产动态管理信息平台；做好绩效预算试点工作，全面推行参与式预算改革；完善政府采购制度建设，政府采购范围和规模不断扩大；成功运行公共财政网上办公平台，376个市级预算单位全部纳入平台；完善建设项目监督管理体制，出台了《江阴市政府性投资建设项目监督管理办法》。

二、2010年市级财政预算执行和其他财政收支审计情况

（一）市级预算管理审计情况

1．财政预算收支情况

2010年全市完成一般预算收入1307186万元，比上年增加199507万元，增长18.01%。按现行财政结算体制，2010年地方可用财力为1110684万元，其中：一般预算收入1307186万元，扣除国有资产经营收益列收列支103000万元，实际为1204186万元；净上解上级支出等135011万元；当年国债转贷收入13000万元；预算外调入1802万元；2009年支出结转25065万元；2009年末累计结余1642万元。

2010年财政总支出1158983万元，扣除国有资产经营收益列收列支103000万元，实际支出为1055983万元，结转2011年支出53059万元。当年地方可用财力与财政总支出收支平衡，累计净结余1642万元。

2．其他财政收支情况

2010年非税收入134937.70万元，支出80054.01万元，当年结余54883.69万元。

3．上级财政补助收入安排和使用情况

2010年上级财政转移支付补助收入96060万元，当年拨付56837万元，年末有39223万元未拨付，至2011年4月30日，已拨付33721万元，尚有余额5502万元。

4．预算收支安排和调整情况

2010年一般预算收入计划1240606万元，实际完成1307186万元，比预算增加66580万元，完成年初预算的105.37%。2010年一般预算支出计划978933万元，同口径完成支出1085223万元，比年初预算增加106290万元。2010年预算超收收入和超预算支出未按规定向市人大常委会作财政预算调整报告。

审计结果表明，2010年财政工作围绕聚好财、用好财、理好财、管好财、把好关的总要求，财政收支基本能按预算计划执行。审计发现，市级财政预算收支执行中存在着以下问题：

1．预算支出计划编制未按预算收入计划相应增长。2010年一般预算收入计划1240606万元，比上年增长12%。2010年一般预算支出计划978933万元，比2009年同口径一般预算支出939260万元增长4.22%。

2．2009年中国驰名商标及江苏省著名商标等款项列支渠道不符。2010年一般预算支出中列支2009年中国驰名商标及江苏省著名商标款825万元、两会经费366.92万元、2009年度阳光集团市长质量奖50万元、第十九届金鸡百花电影节期间职工加班补助25万元、服务业乡镇考核奖励57万元，合计1323.92万元。上述支出在实际发生时，未在上年预提经费内支出。

3．多预留土地契税专项结算款。2010年收取月城、青阳等11个乡镇土地契税17018万元，年内与各乡镇结算了12713万元，未结算4305万元。按体制结算分成比例，需结算给各乡镇2583万元。2010年12月预算内预留土地契税专项结算款4000万元，多预留1417万元。

（二）税收征管质量和政策执行审计情况

通过对税务部门税费征管质量的延伸审计结果表明，2010年，税务部门面对复杂的经济形势，坚持经济税收观念，严格执行“依法治税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免”的组织收入原则，较好地完成了税费征管工作目标任务。强化税收分析预测，开展税源监控与税源分析；强化重点税源监控，加强对重点行业、重点企业、重点区域和税源结构的研究分析；强化税种管理，做好呆欠税的清理清查清缴工作；以税源管理为核心，创新征管手段和模式，税收征管质量明显提高。2010年完成税收收入255.37亿元，同比增长21.75%，其中：中央级税收139亿元，同比增长18.67%；省级税收4.52亿元，同比增长16.77%；市县级税收111.85亿元，同比增长26.05%。同时，还组织社保费、统一收费等非税收入48.83亿元。审计反映税收征管中存在以下问题：

1．企业未足额申报收入、多列成本等导致少缴税费。2010年下半年，对5个房地产开发企业和17个重点税源企业税费缴纳情况进行抽审，有3个企业征缴情况较好，未发现漏缴少缴税费现象，占延伸审计企业数的13.64%；有19个企业漏缴少缴税收3857.52万元、逾期未缴税收30.26万元，合计3887.78万元，占应缴税收142523.40万元的2.73%。

少缴税收3857.52万元的主要因素是：少申报土地成交价格影响契税2465.85万元；收入成本调整影响税收532.57万元；税前列支不合理费用影响税收149.15万元；未及时确认收入影响税收139.19万元；多转成本费用影响税收135.83万元；销售未开票直接冲减费用影响税收113.92万元；未代扣代缴个人所得税107.01万元；虚列成本费用影响税收89.57万元；三年未变动的往来未视同收入影响税收64.64万元;其他因素影响税收59.79万元。

对审计查出的各项税收，审计局于2010年11月出具了审计决定书，国地税部门在执行期内已全部收缴入库。

2．部分企业所得税征收方式未按规定核定。

（1）同一法人代表的关联企业，所得税征收方式不一致。江阴一建建设有限公司澄扬分公司等单位，与总公司有关联关系，总公司所得税实行查帐征收，而分公司实行核定征收。

（2）经济鉴证类的社会中介机构，所得税继续实行核定征收。江阴恒诚土地评估有限公司等具有经济鉴证类的中介机构继续实行核定征收。

（3）未按规定核定应税所得率。部分企业未执行收入对应的应税所得率，导致少缴税收197.17万元，其中：2009年5家少缴137.07万元、2010年2家少缴60.10万元。部分企业未按实际业务内容划分行业类别，核定应税所得率偏低，10家拆迁公司实际业务收入为拆迁实施费，应按服务业核定应税所得率，但在实际执行时按其他建筑业核定，导致少缴税收12.62万元，其中：2009年少缴7.79万元、2010年少缴4.83万元。

（三）部门预算执行审计情况

2010年共安排市级行政事业单位部门预算指标264045.36万元，当年实际执行238360.01万元，结余25685.35万元。此次对商务局、人防办等7个部门和单位实施了部门预算执行情况审计，7个部门预算指标13159.29万元，年末指标结余313.91万元，实际下达预算指标12845.38万元，年终决算支出12987.69万元，超支142.31万元。

审计结果表明，财政部门能不断完善部门预算管理制度，制订了加强和改进部门预算管理的相关措施，推进部门综合预算编制，提高部门预算编制的完整性。严格控制追加预算，压缩公用支出，基本能够按照年度预算执行。各行政事业单位按照“量入为出、收支平衡”的原则，能较好地执行部门预算制度，严格控制预算支出，部门预算意识明显增强，违纪违规问题明显减少，但审计反映存在部门预算编制不细、行政经费挤占专项经费等问题。

（四）2010年财政管理制度改革运行审计情况

1．深入推进非税收入收缴管理制度改革。2010年我市全面实施非税收入改革，严格政府非税收入征收考核办法，制订非税收入任务计划，调整收入任务基数的取数办法，及时兑现考核奖励政策，全市174个执收单位全部纳入了非税管理。专项资金的征缴结算办法进一步规范，乡镇的污水处理费征缴纳入非税系统，非税收入管理实现了全覆盖。审计发现有的单位非税收入未及时上缴财政。

2．深化国有企业监督管理工作。2010年市政府积极推进国有资产监管体制机制创新工作，严格核定企业国有资本金，监督企业投资行为，16家一级国资公司组建整合到位，全面完成国有企业产权登记，做好一级公司所属的二、三级公司的资产整合工作，审核批准成立了4个国有二级公司。此次对江阴国信市民卡有限公司、江阴暨阳体育产业发展有限公司、江阴城市客厅开发发展有限公司资产负债损益情况实施了审计，审计结果表明，国资公司基本上能执行国家财经纪律和财务制度，建立并健全单位内部管理制度。2010年末资产负债反映基本真实，实现了国有资产的保值增值；年薪按经营业绩考核结果发放，投资决策等重大事项经董事会集体研究决定。审计发现存在以下问题：

（1）国资公司经营业绩考核办法不够完善。由于2009至2010年国资改革重点是公司整合、体制机制创新，国资公司的考核处于探索阶段，经营业绩考核办法不够完善。年度考核时，对照年初考核指标，考虑了可变因素，对经营业绩进行了部分调整。

（2）国资公司员工工资薪酬管理办法不统一。江阴市《关于创新企业国有资产管理体制机制的意见》仅明确国资公司领导班子成员副职的分配系数为0.6～0.8，但对国资公司其他人员薪酬管理没有明确，由各国资公司制订员工薪酬管理办法。审计发现部分公司薪酬发放标准以总经理年度薪酬为基础，总经理助理薪酬系数为0.7、中层正职薪酬系数为0.6，达到公司领导班子副职成员的水平。

（3）部分国资公司未真实核算收支，影响企业净利润、净资产等的准确性。存在收入未及时入账、收入挂往来、未按协议约定收取房租金、代收水电费未冲支出、未正确划分收益性支出与资本性支出等现象，未真实、正确核算收入和支出，影响企业净利润、净资产等的准确性。

（五）专项资金绩效审计情况

结合财政“同级审”开展了廉租住房保障和体育彩票专项资金等绩效审计。审计结果表明，专项资金基本达到了预期的效果，使用效益较好。但由于缺乏统一的绩效评价制度，缺乏科学、完善的财政绩效评价指标体系，导致财政专项资金的使用、管理中存在着管理不规范、重投轻管等问题，影响了财政资金的使用效果。

1．2007至2010年廉租住房保障专项资金绩效审计调查情况

近年来，我市廉租住房保障覆盖面逐步扩大，保障对象由城市最低生活保障家庭扩大到城市低收入家庭、保障准入门槛适当降低、实物配租比例和租赁补贴标准逐步提高，为更多低收入家庭提供了相对稳定的居住场所。廉租住房保障政策的实施，有效保障了我市低收入家庭的基本住房需求，对维护社会稳定、构建和谐社会起到了积极作用。审计调查发现，廉租住房保障在制度修订、分配管理等方面存在一些问题。

（1）保障制度不够完善。2006年出台的《江阴市城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》对城镇低保家庭申请廉租住房保障进行了规范，但部分条款可操作性不强，无相应的实施细则，具体实施时无法找到依据。廉租住房年审制度不健全，尚未制定年审实施细则，工作人员操作时有一定的难度。廉租住房退出制度不完善，不再符合享受实物配租的对象难以有效执行退出制度。

（2）部分保障对象不符合规定。由于廉租住房申请对象情况复杂，相关联动部门工作责任落实不到位，导致部分不符合条件的对象享受了保障，致使财政支出增加。审计调查发现，部分申请家庭存在收入申报不实、家庭人均月可支配收入超过保障标准；部分家庭人均住房面积超过保障标准；部分家庭享受拆迁货币补偿后，继续申请廉租房补贴。

2．2008至2010年体育彩票资金绩效审计情况

至2010年底共有体彩销售点231个，2008至2010年江阴市体育彩票销售总额73117.06万元。审计结果表明，我市相关部门和单位能按规定的要求筹集、管理和使用体彩资金。体彩公益金基本能用于与体育事业有关的项目和活动上，市体育局及市体育彩票管理中心重视体育彩票销售工作，加大全民健身、群体运动等方面的投入，取得了一定的社会效益。2008至2010年建设江苏省奥林匹克青少年俱乐部60个，村、镇、社区兴建健身路径330个，配送篮球架194副，乒乓球台144张，改善了百姓身边的体育健身设施，增多了活动场地，同时举办各种体育赛事，营造全民健身的良好氛围。审计发现存在以下问题：

（1）体育彩票公益金结余较多，使用效益有待提高。2008年以前体育彩票公益金结余1139.30万元，2009年安排500万元，占以前年度结余的43.89%；2008年体育彩票结算返还公益金1344.18万元，当年安排505万元，占当年收入的37.57%；2009年体育彩票结算返还公益金1653.26万元，当年安排1080万元，占当年收入的65.33%；2010年体育彩票结算返还公益金2012.62万元，当年安排1146.55万元，占当年收入56.97%；至审计之日体育彩票公益金累计结余2917.81万元，体育彩票公益金的使用效益未能得到充分、及时发挥。

（2）健身路径管理不到位，影响设施效用发挥。审计走访了8个小区发现所有受赠财产均未登记造册，资产报废无手续，无专人负责。8个小区中有5个小区健身器材已损坏，部分健身器材的零件已丢失，尚存的健身器材也锈蚀严重，存在安全隐患。导致上述问题的主要原因：一是检查、维护管理制度不健全。体育主管部门将路径作为公益事业资产赠送给受赠单位，而具体的管理职责没有落实，检查监督未跟上。二是缺乏后续维护资金。市体育局对捐赠的健身器材只负责项目审批、器材购置和免费安装，受赠单位负责器材管理、维护，但由于部分社区经费不足，造成健身器材损坏未得到及时修理。

（六）市重点重大建设项目审计情况

2010年共完成政府重点重大投资项目竣工结算审计27项，实施跟踪审计项目40项，出具定案书434份、审计意见单44份，送审结（决）算金额39.69亿元，审定结（决）算金额36.06亿元，核减3.63亿元，平均核减率9.15%。审计反映政府投资项目管理中存在以下问题：

1．部分政府投资项目投资控制不到位。投资估算的合理性不高，个别工程在无图纸、无工程量清单及投标报价的基础上招标，导致建设单位在项目实施过程中对项目总体造价心中无数，无法控制投资额，出现结算超预算、预算超概算、概算超估算的“三超”现象，使投资额控制流于形式。

2．项目前期准备不充分。部分建设项目前期缺少必要的审核把关，导致项目实施过程中变更较多，引起建造成本上涨，同时影响了工程顺利实施，使工期大大延长。如某工程玻璃幕墙，施工过程中建设方提出铝合金分隔间距加大的变更，导致已加工的钢化玻璃全部作废，增加了建设成本。

3．建筑项目外部环境有待进一步改善。在工程建设过程中，很多工程存在地方组织或单位强行从总包单位或者通过甲方分包施工的情况，分包价常常高于总包单位的投标价。有些总包单位针对这种现象采取了不平衡报价法，即在中标价不变的基础，把本单位施工的工程价格报高，把有可能分包出去的价格报低，甚至远远低于成本价，由建设单位承担分包价与总包价、总包价与不平衡低价之间的差价。

4．部分工程项目结算核减率较高。2010年完成的27个竣工结算项目中，核减率在15-20%有5个，核减率在20-30%有3个，核减率在30%以上有3个，其中2008年度的老小区改造工程项目核减率达42.07%，过高的核减率使审计成本大幅上升。

（七）对口支援绵竹市灾后恢复重建项目审计情况

自2008年11月至2010年12月末，对我市对口支援绵竹市清平乡灾后恢复重建项目开展了全过程跟踪及竣工决算审计。审计采用前后联动的方式进行，前方审计人员常驻施工现场，主要负责隐蔽工程签证和设计变更后的造价控制、援建工程质量管理，后方审计人员主要负责灾后恢复重建资金物资筹集、分配、管理和使用，以及参与援建项目的方案论证、招投标工作。我市对口支援绵竹市灾后恢复重建项目22个，工程送审造价23022万元，工程审定造价18433万元，核减4589万元。

审计反映，江阴市委、市政府高度重视援建工作，援建现场指挥部和各参建单位能够认真执行灾后恢复重建有关政策，加强对援建资金和援建项目的管理，做到援建资金专户存储、专款专用，援建项目建设程序规范，项目投资控制、项目工期和进度、项目质量和安全管理等方面达到恢复重建的预期目标。

三、改进和加强财政预算管理的审计意见和建议

为进一步加强财政预算收支管理、提高财政资金使用效益，加快财政改革创新、提高财政管理水平，加快建立和完善公共财政管理体制，全面推进经济社会转型升级和平稳较快发展，提出以下意见和建议：

（一）进一步健全政府预算体系和预算编制方法，增强预算的准确性。加强预算编制管理，建立科学的预算支出标准体系，不断提高预算编制的科学性和规范性。细化预算编制，建立准确的基础信息库；细化项目内容，建立科学的预算编制管理体系；强化预算约束，加强预算执行管理与监督，建立预算支出执行责任制度。遵循量入为出、量力而行的原则，统筹预算内外各项收入，合理安排各项支出，不留缺口、不搞赤字，确保收支平衡。同时应着手研究建立债务预算，及时准确掌握政府性债务资金的收入、支出和使用情况，加强监督，实行全程控制。

（二）进一步完善绩效评价机制，提高财政资金效益。设计科学合理的评价指标体系，完善统一的绩效评价制度，逐步扩大财政资金绩效管理试点范围，积极实施财政专项资金绩效预算编制和绩效评价，把预算决策权交给专家，把评价结果作为以后年度新增和退出的依据，提高预算分配决策水平，形成从预算编制、执行、监督到绩效评价的完整管理体系，优化财政资源配置，使财政资金的安排、使用更趋合理、有效。

（三）进一步加强税收征管，提高征管质量。完善税源控管体系，认真做好税收优惠政策清理、税收清欠、税收稽查等工作，挖掘增收潜力，保证依法治税、应收尽收，切实维护税法的严肃性和统一性。加强基础管理，规范执法行为，强化科学管理，全面实施税收管理的精细化、专业化，着力提高征管质量和效率。加强税收法规宣传，增强公民依法纳税意识，优化服务，提升纳税遵从度，营造公平税负的市场环境。

（四）进一步完善国有资产监管体系，提高国有资产保值增值能力。加强国有资产监督管理，督促国资公司自觉执行“三重一大”集体决策、董事会制度、监事会制度等国有资产监督管理的各项规章制度，约束规范企业的运营，不断提高企业国有资产保值增值能力。进一步完善以财务管理为龙头的内控制度，建立科学决策、高效执行、有效监督的体制机制。加强国有企业薪酬管理，调控管理工资总额，职工工资分配方案要在适当范围内公示，并报公司董事会通过后实施，严格执行国资公司收入分配重大事项审核备案制度。加强国有企业经营者业绩考核，完善考核办法，坚持日常监管与年终考核并重，年度审计和专项审计并用，切实加强对国资公司的监督管理。

（五）进一步规范建设程序，加强政府投资建设项目管理。政府投资项目要充分调查研究，确保投资计划切实可行。项目概算要齐全，不缺不漏，严格项目变更审批。建设单位应强化项目建设前期准备，加强设计图的审核，在工程方案、规模、功能使用要有总体把握，尽可能减少项目在实施过程中的变更、返工现象。进一步净化外部建设环境，减少项目实施中的干扰，确保项目顺利推进。加强建设项目管理，强化项目法人负责制。全面控制项目的进度、质量、造价、安全等，强化内控制度，进一步明确岗位责任。

（六）进一步建立健全廉租保障机制，确保惠民政策落实到位。加强协调配合。落实各有关部门的责任，充分发挥住房保障工作小组联动机制功能。健全保障制度。适时修订和完善我市廉租住房保障制度及其实施细则，完善廉租住房申请、审核、公示、轮候、年度复核制度，科学界定廉租住房保障对象和标准，把好“入口关”，科学设计退出机制，激励经济条件改善的保障对象主动退出。细化基础工作。严格审核申请者的家庭收入、居住状况等资格，完善保障档案和住房保障信息管理系统。强化监督管理。建立健全严密的监控制度，采取居民公示、跟踪调查、动态管理、社会监督等多种方式进行监督，确保廉租住房保障政策真正落实到低收入住房困难的群众身上。