开发区是我国改革开放的产物，随着开发区财政规模的快速扩大，社会对开发区财政预算监督问题的关注度也越来越高。对此，我们对辖区内江阴国家高新技术园区、江阴临港经济开发区、江阴靖江工业园区三个开发区的财政预算监督情况进行调研，对人大及其常委会加强开发区财政预算监督提出了建议意见。

相对独立的财政管理体制为开放园区快速发展提供了较大的自主权和较强的财力保障，园区发展活力凸现。

财政体制不断完善。为支持沿江开发区和园区建设，2008年以前，高新区和临港新城扣除上缴省和无锡后，财力基本全部留存园区。2008年至2010年，以2007年结算财力为基数，超基数部分江阴市级集中10%，2011年至2012年集中20%。靖江园区按照10年内园区收入全部留归园区用于开发建设的要求，在扣除上缴省后，结算财力全部留归园区。

财政内部管理相对规范。园区内设财政局和监察审计局（纪工委内设局），建立了一套比较完善的财政业务管理制度。开发区的财政预算由园区财政局按照有关规定编制，报园区管委会主任会议讨论决定后实施，监察审计局对园区内部门预算执行情况进行审计。

园区发展活力凸现。2008年至2012年，三个园区（含所属镇、街道）共完成一般预算收入241.23亿元，占全市一般预算收入（扣除列收列支收入）的41.14%，年均增长19.11%，超全市平均增幅6个百分点。开发区成为改革开放的助推器、科技创新的加速器、经济发展的重要增长极。

与此同时，随着经济实力的增强和财政收支规模的不断增大，开发区财政监督体制中人大监督不到位、管理体制不顺畅、监督机制不健全等弊端也逐渐显现。

一是人大监督不到位。首先，开发区财政独立于市本级财政，市人大常委会在对市本级财政预决算进行监督审查时，按照多年沿袭下来的做法，尚未对园区财政预决算情况进行具体监督。其次，园区没有本级人大代表，无法召开本级人民代表大会审查批准园区财政预决算情况。第三，虽然在园区设立了人大派出机构，但是由于机构设置职级上的不匹配等原因，导致人大对园区财政监督基本缺位。

二是管理体制不顺畅。市财政局、审计局和园区对应部门职级上处于同等地位，业务上仅是指导关系，市财政局和审计局没有被明确赋予对园区预决算进行管理和监督的职能。

三是监督机制不健全。随着园区财政收入的增长，财政支出规模和债务规模也不断扩大，财政职能由建设型财政逐步转变为准政府性的行政保障型财政。由于财政预算监督机构的缺位，对财政资金和融资资金使用的合理性、合规性缺乏健全的监督机制。

加强人大对开发区预算决算审查监督是依法履职，理所应当，且势在必行。

首先，从法理上来看，应当加强人大监督。虽然现行法律法规对开放园区预算及监督没有明确具体的规定，但《预算法》和《监督法》均明确了各级人民代表大会及其常委会审查本级财政总预算草案、批准本级预算及监督本级财政总预算执行等职责。开发区无论级别多高，都属于本级人民政府的派出机构，其预算收支都是本级财政总预算的组成部分，市人大及其常委会对市人民政府预算的审查监督理应涵盖开发区。

其次，从政府预算的完整性来看，应当加强人大监督。近年来，开发区财政收入不断增长，在全市财政中所占份额从三分之一强到近半，占比越来越大。如此大的财政资金，人大如果缺位不管，就是失职。

第三，从现实要求来看，应当加强人大监督。党的十八大报告明确提出，人大要加强对财政全口径预算决算的审查和监督，十八届三中全会又提出“实施全面规范、公开透明的预算制度”。这就要求预算的全部过程和各项组成部分都要公开，预算的内容也应当具体透明。加强人大对开发区财政预算的监督势在必行。

人大对开发区财政预算的监督必须在法律框架内，大胆探索，勇于实践。

人大对开发区财政预算的监督，可以考虑采取以下的形式：

1、开发区财政预算草案要作为市政府财政预算草案的一个组成部分单独立项，经市人大常委会初审后向市人代会报告，接受全体人大代表的审议，人代会通过后按相应程序实施。

2、闭会期间，由市人大常委会对开发区财政预决算执行情况进行日常监督。市人大常委会可委托财经工委以调研形式进行监督，也可授权开发区人大工委组织辖区内市人大代表以小组活动形式进行监督。市人大常委会可安排主任会议专题听取开放园区财政预算执行情况汇报。开发区预算需要调整时，园区管委会要及时向市人民政府报告，经市人大常委会审查批准后按相应程序实施。

3、开发区的社会事业和基础设施建设项目，要纳入政府投资重点项目资金监督范围，接受市人大常委会的监督。

4、市政府及相关部门要强化对开发区预决算管理的监督。在“同级审”工作中，市审计部门要组织对开发区预算执行情况进行审计，审计情况在“同级审”报告中单独加以反映。同时，要加强对人大监督的重点项目资金使用情况的审计监督，进一步提高财政资金使用的规范性和有效性。

江阴市人大工作研究会

江阴市人大常委会研究室