江阴市审计局局长 汤龙生

主任、各位副主任，各位委员：

我受市人民政府的委托，向本次人大常委会报告江阴市2009年度财政预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国预算法》及《江苏省地方预算执行情况审计监督试行办法》的规定，市审计局于2010年3月1日起，对我市2009年度的财政预算执行和其他财政收支情况进行了审计。2009年度的预算执行审计工作，以规范预算行为、促进财政管理、推进体制创新、维护群众利益、服务宏观决策、提高资金效益为目标，主要审计了市财政预算执行和税费征管质量，以及14个市级部门的预算执行情况，同时对服务业发展引导资金、政府采购资金等资金和重点建设项目资金进行了专项审计。按照《中华人民共和国审计法》第四条的规定，报告市本级的预算执行和其他财政收支审计情况。

一、审计评价

2009年度市级预算执行情况审计结果表明，财税工作在市委的正确领导和市人大的支持监督下，按照科学发展观的要求，紧紧围绕保增长、促转型、惠民生的工作主线，齐心协力、克难求进、创新作为，全市财政收入实现了平稳增长，有力保障了经济社会事业的稳健发展。2009年，全市完成全口径财政收入271.28亿元，增长10.72%；完成一般预算收入110.77亿元，增长8.4%。税收占比为80%，比上年提高了1.88个百分点。

——认真落实积极财政政策，加快转变经济发展方式

2009年，市政府把加快经济发展方式转变作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措，抓住经济结构调整这一主线，积极发挥财政职能，大力支持全市经济做强存量、做大增量。加大向上争取力度，全年争取中央、省各类补助资金6.3亿元；抓住有利的金融环境机遇，多方位、多渠道融通资金；主动策应中央扩大内需政策，新增政府投资100亿元，重点投向“保重点、保续建、保民生”的农林水利、交通运输和城市功能、社会事业等领域的基础设施建设。

——不断完善各项征管举措，努力做大财政收入盘子

2009年，始终把完成收入预算、确保收入进度作为一项突出工作抓紧抓好，强化财政、国税、地税、人民银行之间的工作联动机制，确保了财政收入稳定增长。建立健全财政收入目标责任制，分解落实全年预算收入目标任务；加强非税收入收缴管理，全市127家非税单位全部实行了改革；规范土地出让金管理，全市共完成国有土地使用权出让金收入69.19亿元。

——全力实施民生保障工程，加快推进幸福江阴进程

2009年，把民生为本、民享为先作为财政支出的重点，在财政收入增幅放缓的情况下仍坚持加大改善民生投入，促进社会和谐发展，着力提高百姓幸福指数。压缩一般性支出，共计压缩经费1076万元；支持“三农”投入，切实落实各项支农惠农政策；加强社会保障体系建设，完善各项社会保障制度；优先保障教育发展，促进城乡教育公平；推进城乡公共服务平台构建，为城市转型奠定基础；认真落实家电下乡政策，促进消费拉动内需。

——强力推进财政改革，进一步提高理财水平

面对2009年严峻的经济形势，财政部门大刀阔斧实施各项改革，财政精细化、科学化管理上了一个新台阶。国库集中支付制度改革持续深化，政府性投资项目建设资金全部实行财政集中支付；专项资金管理逐步加强，制定出台了《市级政府专项资金管理暂行办法》；政府集中采购制度日益完善，协议供货和定点采购方式逐步规范；国有资产经营管理体制改革强势推进，优化调整国有经济布局；财政“参与式预算”改革试点拉开序幕，新桥、申港先行实践；公共财政网上办公平台加快推进，“金财工程”完善提高。

二、2009年市级财政预算执行和其他财政收支审计情况

（一）市级预算管理审计情况

1．财政预算收支情况

2009年全市完成一般预算收入1107679万元，比上年增加85813万元，增长8.4%。按现行财政体制结算，2009年地方可用财力为893440万元，其中：（1）一般预算收入1107679万元，扣除国有资产经营收益列收列支150250万元，实际为957429万元；（2）净上解上级支出等102636万元；（3）当年国债转贷收入11000万元；（4）预算外调入1098万元；（5）2008年支出结转24907万元；（6）2008年末累计结余1642万元。

2009年财政总支出1016983万元，扣除国有资产经营收益列收列支150250万元，实际支出为866733元，结转2010年支出25065万元。当年地方财力与财政支出总额收支平衡，累计净结余1642万元。

2．其他财政收支情况

2009年收入127423.54万元、支出88150.09万元，当年结余39273.45万元。

3．上级财政补助收入安排和使用情况

2009年上级财政转移补助收入77723万元，当年拨付54956.85万元，年末有22766.15万元未拨付，至2010年4月30日，已拨付17906.20万元，尚有余额4859.95万元。

4．预算收支安排和调整情况

2009年一般预算收入计划1164939万元，同比增长14%。一般预算支出计划945720万元，比2008年一般预算支出898168万元增长5.29%，扣除国有资产经营收益列收列支204200万元，实际一般预算支出计划为741520万元。市人民政府于2009年10月30日，向市十五届人大常委会第十二次会议上作了《关于2009年财政预算调整和土地出让金收支情况的汇报》，预计完成一般预算收入1120000万元，比年初预算减少44939万元；同时追加预算支出63080万元，预计一般预算收支有缺口，需通过市级土地出让金净收益弥补。市人大常委会批准了市人民政府提出的2009年财政预算调整方案。

审计结果表明，2009年财税部门能认真贯彻王锡南市长对财税工作提出的“强化征管、强化预算、强化监督、强化基础，促进全市经济社会又好又快发展”的要求，财政收支基本能按预算计划执行。在预算安排上，以提高公共财政保障能力为目标，突出“三农”、民生、科教和环境保护等支出。但审计发现，市级财政预算收支执行中还存在着以下问题。

1．预算支出计划编制未按预算收入同比增长。2009年一般预算收入计划1164939万元，扣除列收列支国有资产经营收益后同口径增加89531万元，同比增长10.27%。2009年一般预算支出计划945720万元，扣除列收列支国有资产经营收益后同口径减少6010万元，同比减少0.08%。

2．支出渠道不合规

（1）支付供电局2008年城市公用事业附加代征手续费列支渠道不符。2008年已预提城市公用事业附加代征手续费，但在2009年11月支付供电局2008年10月至12月城市公用事业附加代征手续费26.15万元时，列基金预算支出。

（2）支付2008年产品名牌和市长质量奖列支渠道不符。2009年，预算内拨付江阴兴澄特种钢铁有限公司、法尔胜集团公司2008年市长质量奖各50万元，预算内列支2008年产品名牌奖20万元。因产品名牌和市长质量奖已于2008年预算内预提，但在实际发生时，未能在预提经费内支出。

（二）税收征管质量和政策执行审计情况

通过对税务部门和企业税费征管质量的延伸审计结果表明，2009年，税务部门面对国际金融危机影响、国内经济出现下滑的严峻挑战，严格执行“依法治税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免”的组织收入原则，不断强化税收征管。认真开展预测预警，强化对重点行业、重点企业、重点区域和税源结构的研究分析；先后开展了对房地产、建筑安装等行业的税收专项稽查；认真抓好企业所得税汇算清缴、欠税清理清查清缴；突出理念创新，积极探索纳税评估新模式，全方位推进审批制度改革；加快推进征管体制机制创新，强化源头控税，实行税源规范化、标准化、精细化管理，税收征管质量进一步提高，较好地完成了税费征管工作目标任务。全年完成税收总收入209.62亿元，同比增长14%，其中：中央级税收117.14亿元，同比增长11%、省级税收3.87亿元，同比减3%、市县级税收88.61亿元，同比增长19%。同时，还组织社保费、统一收费等非税收入39.7亿元。

2010年3月24日，市政府召开了全市100家重点税源企业和所有房地产开发企业税费征管质量专项审计自查会议。通过自查反映，各单位自查补缴税费11528万元。审计局在企业自查的基础上，对数据进行汇总分析、筛选比对，分期分批组织重点抽审。至2010年5月25日已完成5个房地产开发企业和7个重点税源企业税费申报缴纳情况的抽审工作。这12个企业，有2个企业税、费征缴较好，未发现漏缴少缴税、费现象，占延伸审计企业的16.67%；有10个企业审计发现漏缴少缴税收3292.26万元、逾期未缴税收154.91万元，合计3447.17万元，占应缴税收75706.40万元的4.55%。审计后已缴税金785.44万元，尚有6个单位逾期未缴漏缴少缴税收2661.73万元。

审计反映10个单位漏缴少缴税收的主要因素是：不按照独立企业之间的业务往来收取或支付价款、费用影响税收2528.65万元、多转成本影响税收156.43万元、汇兑收益未及时结算影响税收51.61万元、收入未入账影响税收18.98万元、税前列支不合理费用影响税收211.67万元、未及时确认收入影响税收88.21万元、库存商品移库未视同销售影响税收79.61万元、固定资产计入成本影响税收71.82万元、其他因素影响税收85.28万元。

（三）部门预算执行审计情况

2009年共安排市级行政事业单位预算内外指标526100万元，当年实际拨付使用524948万元，结余1152万元。此次对交通局等14个部门和单位实施了部门预算执行情况审计，年初预算指标为12719.09万元，当年追加预算指标1197.65万元，占年初预算的9.4%，动用上年度指标结余28.43万元，合计13945.17万元，年终部门决算支出14859.37万元，超支914.2万元，主要挤占了上级和政府专项资金，以及动用以前年度结余。

审计结果表明，市财政部门能不断完善部门预算管理制度，制订了加强和改进部门预算管理的相关措施，进一步推进综合预算编制，提高部门预算编制的完整性。将单位的非税收入、专项资金、其他补助资金等全部纳入预算编制。严格控制追加预算，压缩公用支出，基本能够按照年度预算安排执行。各行政事业单位能较好地执行部门预算制度，按照“量入为出、收支平衡”的原则，严格控制预算支出，部门预算意识明显增强，违纪违规问题明显减少。但审计反映有的单位存在行政经费挤占专项经费的问题。

（四）2009年财政管理制度改革运行审计情况

1．深化完善财政国库集中支付制度改革。一是推行市级预算单位公务卡结算方式，全市市级预算单位共办理公务卡2398张，集中支付公务卡还款业务729笔，还款金额470.65万元；二是市级政府投资的基本建设资金纳入国库集中支付，减少了资金拨付环节，共撤销预算单位基建账户62个，集中各单位基建资金2.68亿元,增加了资金调控能力，全年共集中支付基建资金122232.80万元。从审计情况看，国库集中支付工作总体情况较好，运行平稳，改革成效初步显现。

2．强势推进国有资产管理体制改革。2009年，我市就创新国资管理体制机制、优化国资布局、强化国资管理等方面制定了《江阴市国有企业领导人员管理暂行办法》、《江阴市企业国有资产监督管理暂行办法》等11项规章制度。通过整合优化，成立和保留了17家一级国资公司，国有经济布局更趋优化。2009年，新国联、国澄投资等6家国资公司实现净利润3.75亿元，比上年增加1.55亿元。但审计发现存在以下问题：

（1）未对自备用水单位收取污水处理费。审计发现，使用自备用水的中油沥青有限公司、江阴兴澄钢管有限公司、江阴市金久久布业有限公司等单位排水已与光大水务（江阴）有限公司的有关污水处理厂接管，但未对上述单位收取污水处理费。

（2）新国联上交利润返还款未按规定作帐户处理。2009年2月，国有资产管理办公室将新国联上交的2008年利润5367万元中的5200万元给新国联弥补注册资本不足，但新国联将上述款项挂往来，未按规定作调增资本金帐户处理。据审计调查，该公司对以前年度返还的用于弥补注册资本不足的利润，也未按规定处理，造成公司注册资本长期不到位。

3．深入推进非税收入收缴管理制度改革。2009年全市127家非税单位全部实行了改革，建立了涵盖领、用、缴、销全过程的财政票据管理系统，促进了非税收入应收尽收和及时足额解缴，做大了收入“蛋糕”，增强了财政综合保障能力。2009年，共完成非税收入12.8亿元，比上年增长18.6%。但审计发现部分单位存在部分收入未纳入预算收支管理的问题。

（五）专项资金绩效审计情况

审计结合财政“同级审”开展了服务业发展引导资金等专项资金的绩效审计。审计结果表明，大部分财政专项资金达到了预期的效果，使用效益较好。但由于缺乏统一的绩效评价制度，缺乏科学、完善的财政绩效评价指标体系，导致部分财政专项资金的设立、使用、管理中存在着论证不充分、管理不规范、重投轻管等问题，影响了财政资金的使用效果。

1．服务业发展引导资金绩效审计情况

服务业发展引导资金设立于2005年，至2009年末，市本级财政共安排6912.56万元,实际拨出6509.56万元，结余403.00万元。

审计结果表明，服务业发展引导资金对加快我市发展现代服务业，进一步提升服务业在全市国民经济中的比重和份额，起到了重要作用。2009年，我市服务业占GDP比重比2005年提高了3.77个百分点。但审计发现存在以下问题：

一是管理体制不顺，制度不健全

（1）管理体制不顺。在实际操作过程中，引导资金的安排，存在多头编制、下达的情况，具体负责引导资金日常管理工作的市服务业办不能全面掌握引导资金的使用情况，造成了监督检查和跟踪管理的缺失。

（2）制度不健全。根据澄委发〔2005〕41号文件精神，引导资金的具体管理办法另行制订，但至今尚未制订引导资金的具体管理办法，执行过程难以规范。

（3）档案资料不全。通过审查市服务业办考核资料，发现引导资金的奖励只保存正式形成的奖励名单，原始资料未归档，无法考证激励考核的科学性、合理性与公正性。

二是资金过于分散，资金使用效益不明显

（1）资金安排过于分散，没有体现重点项目重点扶持。2005年至2009年，拨出服务业发展引导资金6509.56万元，分别用于发展与创新服务业奖励、物流园区基础设施补贴、信息平台建设、观光农业旅游补贴、扶持服务业担保机构、商业网点建设规划、服务业招商引资、扶持放心早餐工程建设等7大类34项内容，直接受益单位93家，资金安排从0.50万元至300.00万元不等。

（2）引导资金对扶持项目的补贴、对表彰企业的奖励，均缺少企业申报环节。对于引导资金扶持项目，单位仅附申请报告，未提交相应的申报资料，未通过相关专家评审或评议后决定引导资金扶持项目及额度安排，不利于发挥最大资金使用效益。通过52家引导资金奖励的企业调查发现，受奖励的企业大多不十分了解此项奖励的目的，引导资金的激励与引导作用没有完全凸现，不能真正发挥引导资金奖励促进企业经济效益的作用。

2．政府采购资金绩效审计情况

据市政府采购中心统计数据反映，2007年至2009年政府采购预算资金49751.67万元，实际支付采购资金41856.02万元，节约7895.65万元，节约率为15.87%。我市的政府采购工作在推进政府采购、加强财政管理、节约财政资金、促进廉政建设等方面取得了较好的经济效益、社会效益和服务效益。但审计发现存在以下问题：

一是政府采购预算细化程度不够。各部门在编制政府采购预算时，没有把预算细化到具体的采购项目上，预算刚性不强，导致了采购的随意性，给政府采购的监管部门和采购机构的统筹安排带来了困难，影响了采购工作的质量，制约了政府采购工作效率的提高。

二是未建立相应定点采购的跟踪监督制度。在定点采购、定点印刷等方面尚未建立相应的跟踪监督制度，对定点采购供应商的管理上缺乏有效的监督和约束。审计调查反映，定点供应商在中标之后未按标书要求进行规范性的操作，存在记载笼统，资料不全等现象。审计抽查的4家定点印刷和采购单位，均存在台账不健全，送货单、发票登记不规范等现象。由于缺乏跟踪管理，合同执行流于形式。

三是个别定点采购供应商未履行中标合同，降低商品折扣率。审计共抽查8个供应商记录，其中6个单位存在未按中标时标书注明的折扣率供货，有的商品折扣率低于中标时约定的折扣率达10%，影响了政府采购资金的节约。

（六）教师绩效工资政策执行审计情况

通过对全市义务教育学校绩效工资政策落实情况进行专项审计调查结果表明，市政府及各职能部门积极贯彻落实党中央、国务院义务教育学校绩效工资政策，出台了一系列配套政策及规定，对义务教育学校绩效工资实施的范围、执行标准、资金保障和绩效工资的考核都作出了具体明确的规定，为绩效工资的顺利实施提供了保障。市、镇、街道和相关部门以及实行绩效工资的义务教育学校较好地贯彻执行了中央、省、市的有关政策，在资金保证、人员绩效工资的考核等方面都做了大量工作，确保了义务教育学校绩效工资及时足额发放。2009年全市共发放基础性绩效工资和奖励性绩效工资106600.38万元，2009年10月补发了2009年1—10月教师绩效工资，奖励性绩效工资均于春节前及时、足额发放到位。

但审计调查发现存在以下问题：一是个别学校人员长期借用在外，但工资奖金仍然在学校支取。二是个别学校核发不够细致严谨，对绩效工资实施前发放的津补贴一块的扣除未能认真核对，故存在核发数与实发数之间出现较大差异。三是奖励性绩效工资行政管理人员套用系数偏高。

（七）市重点重大建设项目审计情况

2009年度，审计局共完成政府投资项目竣工结算审计31项，实施跟踪审计88项，出具定案书249份，审计意见单50份，报送结（决）算金额64566万元，审定结（决）算金额53189万元，核减11377万元，核减率17.62%。其中：核减率在10%以下的65份，占总送审金额的34%，审计核减额占总额的11%；核减率在10%-19%的86份，占总送审金额的26%，审计核减额占总额的22%；核减率在20%—29%的75份，占总送审金额的20%，审计核减额占总额的28%；核减率在30%—39%的51份，占总送审金额的17%，审计核减额占总额的31%；核减率在40%以上的22份占总送审金额的3 %，审计核减额占总额的8%。审计核减的主要内容为重复计算、变更减少部分未作调整、未按招标规定比例下浮、甲供材料未剔除、高套定额或建设单位高价签证等。通过审计节约了财政资金，促进了政府投资项目管理的逐步规范。

审计反映工程建设领域存在问题的主要原因：一是项目前期准备不够充分，造成工程返工，项目进度不能顺利推进，导致了项目资金的损失浪费。二是项目招投标不够规范。三是现场变更、签证管理不规范、不严格。四是部分施工企业受利益的驱动，抱有蒙混过关的侥幸心理，故意抬高工程造价。

（八）对口支援绵竹市灾后重建工程审计情况

自2008年11月至2009年12月末，市审计局共派出7名审计人员，对江阴市对口支援绵竹市清平乡灾后恢复重建开展了跟踪审计，重点审计了灾后恢复重建资金筹集管理和使用、工程建设管理等情况。累计现场审计工作量774人•天。江阴市灾后恢复重建资金计划到位35700万元，其中财政资金30000万元，社会捐赠资金5700万元。已到位灾后恢复重建资金16100万元，其中财政10400万元，社会捐赠资金5700万元。已支出灾后恢复重建资金14400万元，2009年末尚结余灾后恢复重建资金1700万元。对已完成6个项目的结算审计，共核减工程款1891万元。

通过审计反映，江阴市对口援建项目建设程序规范，严格工程项目招投标制度，加强工程造价控制，工程质量能达到抗震设防标准，采购的设备材料质量符合要求，提高了投资效益，已完工项目能够达到恢复重建的预期目标，当地民众满意。

三、改进和加强财政预算管理的审计意见和建议

为进一步强化收入征管、强化预算约束、强化监督检查、强化工作基础，促进依法理财、科学理财，提高财政资金的使用效益，加快推进公共财政建设，提出以下意见和建议：

（一）进一步完善预算管理制度，确保实现收支平衡。预算安排要遵循量入为出、量力而行的原则，统筹预算内外各项收入，合理安排各项支出，不留缺口、不搞赤字，确保收支平衡。建立部门预算责任制度，增强部门和基层预算单位的编制和执行主体责任。要进一步细化预算，并完善管理办法。对以前年度结余资金未纳入年初预算的，要在下一年度预算中统筹安排使用。对国有资本经营收益要实行预算编制，支出内容要细化。

（二）加快制度建设，逐步建立绩效评价结果应用机制。财政支出项目绩效考评是一项新的财政改革，根据今年市委、市政府关于体制改革创新工作意见，建立统一的绩效评价制度，设计科学合理的评价指标体系，对财政支出运行过程及其效果进行客观、公正的衡量比较和综合评判。建立财政支出激励约束机制，把绩效评价结果作为下年度安排部门预算、项目经费和考核部门(单位)工作业绩的重要依据，从而优化财政资源配置，使财政资金的安排、使用更趋合理、有效。

（三）进一步规范税费征管，提高征管质量。税务部门要进一步规范税费征管，强化税源监控，加强收入征管，严格税收审核，确保全面贯彻“依法征收、应收尽收”的原则，切实维护税法的严肃性和统一性。同时通过加强税费法规宣传，不断增强公民依法纳税意识，提高纳税遵从度，营造公平税负的市场环境。加强对关联企业之间的支付价款、费用的监控，对不按照独立企业之间的业务往来收取或支付价款、费用，而减少其应纳税的收入或者所得额的，税务机关要及时进行调整，防止企业转移利润，避免税收流失。

（四）进一步完善国有资产监管体系，提高国有资产保值增值能力。要深入推进国资体制机制创新，加大力度做好各有关公司的资产权证变更和股东变更工作，理顺出资关系，明晰股东结构和股东职责、义务，全面完成资产整合工作。要全力做好国资的监督管理工作，约束规范企业经营行为，完善公司经营业绩考核办法，不断提高企业国有资产保值增值能力。严格国有集团公司合并会计报表的审核，做好台帐记录，防止有关指标重复计算。

（五）进一步加强政府采购监督和管理，建立政府采购活动的长效机制。一是尽快出台适合江阴市的政府定点采购管理办法，依据《政府采购法》的精神，对“定点采购”的主要内容、原则和要求做出具体规定，从而有效规范、指导“定点采购”工作；二是网上公布定点采购中标单位的报价表、服务承诺以及履行合同期间市场价格变动时的价格调节表；三是对“定点采购”单位，开展定期或不定期考核，奖优罚劣，严肃查处违规违约行为，确保“定点采购”工作沿着健康规范的轨道向前发展。四是严格合同管理，强化政府采购履约监督。加大政府采购合同执行的监督力度，保障政府采购合同监督工作落到实处，实现政府采购全程监控。

（六）进一步规范建设程序，加强建设领域的监督管理。一要认真做好政府投资项目的前期工作。按照基本建设程序规定进一步加强项目审批管理，健全项目立项、可行性研究、初步设计方案和项目概算审批制度。二要进一步加强招投标环节的控制与管理。严格执行《招标投标法》，加大对招、投标环节的跟踪监督力度，防止或避免出现不规范、不合法的行为。要充分市场竞争机制，择优选择工程承包公司、设计单位、施工单位和材料设备供应公司，有效降低工程造价、缩短建设工期、保证工程质量。三要强化建设单位、监理单位监管功能。建设单位、监理单位必须加强对工程变更与现场签证的审核,对施工过程变更设计部分，应当分析原因，明确责任主体。四要加强对施工单位监管。在签订合同时明确结算时以审计审定的金额作为结算依据；建设合同明确高估冒算超过一定比例的，对施工单位采取一定的惩罚性措施条款；要建立施工单位诚信档案，将不诚信单位记录在案，供下次评标时使用。