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调查研究
    关于我市农村集体资产管理情况的调查报告
    (信息时间:2017-09-21)  来源:人大 作者:r21wa0yhdok8   点击量:
     

    一、基本情况

    近年来,我市认真贯彻落实中央、省、无锡市有关加强农村集体资产管理的法律法规及政策文件精神,以完善管理制度、建好管理载体、提升管理水平为途径,着力创新农村“三资”(资金、资产、资源)管理机制,全面提升农村集体资产管理的规范化、制度化、民主化水平,为夯实农村集体经济发展基础、维护群众合法权益、促进农村富民增收、保持农村社会和谐稳定提供了有力的支撑。据统计,截至2016年底,全市252个行政村集体资产总额267.16亿元,比上年增长8.8%;净资产总额237.1亿元,比上年增长8.56%,村均净资产9409万元;村级集体收入30.99亿元,村均收入1229万元;村均支出794万元,非生产性开支呈逐年下降趋势。我市村级集体资产规模和村均收入在全省均处于领先地位。2015年,我市被农业部认定为第二批全国农村集体“三资”管理示范县。我市在加强农村集体资产管理方面的具体做法是:

    (一)注重建章立制,形成较为完善的制度体系。在加强和规范农村集体资产管理方面积极探索,从规范制度入手,先后出台了《关于进一步加强农村集体“三资三化”建设的若干意见(试行)》、《关于进一步规范村级资金管理的指导意见》、《关于进一步加强全市村级管理的指导意见》、《关于建立江阴市农村产权交易市场的实施意见》、《江阴市村务公开目录》等一系列规范农村集体资产管理的政策文件,建立健全村级集体财务预决算、收支管理、开支审批、合同管理、工程项目招投标、资金出借、资产资源租赁交易、村务公开等制度;同时,各镇(街道)也根据自身实际,相应制订了集体资产管理方面的实施细则、规范规定等,自上而下形成了较为系统规范的集体资产管理制度体系,使得全市农村集体资产经营管理有据可依、有章可循。

    (二)注重基础建设,提升农村集体资产监管水平。一是深化农村三务公开信息“直通车”建设。从2012年起,市纪委(监察局)会同市委农工办、民政局、财政局等部门,全面推进以“三资”监管为核心的农村“三务”(党务、政务、村务)公开信息直通车信息化平台建设,并通过功能模块开发完善,实现对村级财务预警、处置、督办等一条龙监管,市、镇、村三级联网全覆盖。2016年,研发启用三务公开手机app系统,积极推进“E阳光行动”,广大村民随时随地可通过智能手机查看村级“三务”公开信息,实现了运用新技术新手段对集体资产精细化、实时化监管的重要突破。二是积极推进农村产权交易平台建设。依托省农村产权交易信息服务平台,按照“全市覆盖、全面服务、全程监督”的原则,高标准打造市、镇(街道)、村三级联动的农村产权交易市场体系平台及科学流程、规范机制、网络监管的运作模式,有效地促进了农村要素市场的发展。截至2016年底,交易市场组织各类农村产权交易1303宗,成交金额3.38亿元,溢价增收320万元,取得了良好的经济效益和社会效益。三是加强农经队伍建设。为实现基层农经队伍的稳定,出台《关于进一步强化村干部考核激励保障机制的意见》,通过重点奖励、扣奖约束、评优激励、政治鼓励等措施,促进村干部凝心聚力、攻坚克难、扎实工作。每年组织村级财会人员、村账镇(街道)代理工作人员等进行政策理论、法律法规及业务培训,切实提升基层财会人员政策理论水平和业务素质能力,为进一步夯实村级规范化管理提供智力支撑。

    (三)注重机制创新,推进改革举措有效落实。一是全面推行村账镇(街道)代理。从2012年起在全市农村全面推行村账镇(街道)代理,发挥其对村级财务规范化运作的审核监督作用,实现了开源节流。如在严控村级招待费方面,2016年全市村级招待费4160.34万元,比上年下降9.83%,薄弱村村级招待费实现“零开支”。至2016年底,全市已有236个村实现了村账镇(街道)代理,占比94%。二是大力推进村级集体经济股份合作制改革。通过组建股份合作社每年对农民分红来倒逼村级集体经济组织实现规范化管理,发展集体经济。到2016年底,我市已组建村级集体经济股份合作社176家,覆盖率达70%,净资产从组建时的62.7亿元增加到95.9亿元,合作社农民股东55.8万人享受到2.04亿元分红,实现累计分红14.78亿元,真正让农民在股份合作中享受到集体经济发展成果。集体经济股份合作制创新了集体经济组织治理结构和集体资产管理制度,促进了集体资产保值增值和集体经济可持续发展,维护了城乡一体化背景下的农村社会稳定。

    (四)注重监督整改,增强农村集体资产监管实效。一是加强民主监督。所有行政村全部建立村级民主理财小组,理财小组代表全体村民维护村集体利益。农村集体资产经营、处置等事项需经村民会议或其授权的村民代表会议研究通过,严格实行民主审议、民主决策、公开公示。澄江街道璜塘上村建立村民理财小组财务预审制度,作为村级管理创新典型被《人民日报》专题报道。二是加强审计监督。把专项审计作为农村集体资产监管的强有力手段,在市级层面由市委农工办联合财政、审计等部门直审或委托第三方审计机构开展专项审计,镇级层面由各镇(街道)对各村进行上一年度收益分配审计,并全面实行审计问题销号制度,督促查出问题的整改落实。三是狠抓突出问题专项整治。在全市开展农村集体“三资”专项检查整治行动,着力查处群众反映强烈的农村集体资产管理方面存在的28个共性问题,通过专项治理,进一步堵住了集体资产管理方面存在的漏洞,有效遏制了农村腐败问题的产生。

    二、存在问题

    尽管我市在加强农村集体资产管理、全面推进农村财务民主监督方面起步较早、成效明显,但在实际工作中还存在一些问题,主要包括:

    一是政策、制度执行还不严格。尽管目前已形成较为完善的集体资产管理制度规范,但由于还有部分领导及村负责人在思想上没有真正重视起来,在政策、制度执行过程中还存在“打折扣、搞变通”的现象。经审计发现,部分村还存在未建立资产资源台账、固定资产账实不符、债权债务清理不及时、合同管理不规范、租金收缴不及时、超额使用现金、工程建设与项目管理不规范等共性及个性问题。政府职能部门抓督查的力度还需加强,对发现问题、薄弱环节的整改落实和责任追究不够有力。对于中央关于扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作和稳步推进农村集体产权制度改革工作部署,部分镇街、园区和村社重视不足,行动迟缓,目前全市尚有19个村的确权登记颁证工作尚未真正落实。

    二是村级资产保值增值难度较大。我市村级集体资产目前以现金居多,由于受市场投资风险大、投资渠道相对狭窄等因素影响,农村大量结余资金无法转化为现实生产力,即使是通过出借给企业资金以期获得高收益,但因企业发展的未知性导致资金本息能否如期回收存在较大的不确定性。不少行政村虽然通过成立股份合作社来统一经营集体资产,但由于经营形式比较单一,大多以资产或资源租赁为主,且上缴税费较高,无法达到预期收益,村级集体资产增值保值普遍面临瓶颈问题。此外,随着近几年社会民生事业的建设和发展,部分行政村为完成上级指派任务,不得不将历年积累的资金用于支付社会公用和民生事业支出,在一定程度上也削弱了村级经济总体实力。

    三是基层农经队伍专业素质不强。镇街农经人员严重紧缺,往往一人身兼多职,且老龄化现象较为突出,急需补充新生力量。由于村干部待遇不高且缺乏保障,村级财会队伍不稳定,人员调动比较频繁,业务知识与技能经验相对不足,难以满足综合性强、管理任务重的工作要求,实现村级财务管理专业化还需要较长过程。

    四是监督问责亟待加强。内部监督相对乏力,各村虽已设立民主理财小组,但理财小组内部人员业务能力参差不齐,民主理财小组难以履行民主决策、民主管理、民主监督职能,村级权力仍集中在村社“一把手”等少数人手中,权力行使缺乏有效制衡。外部监督有待加强,如村账镇代理还不够规范,存在流于形式、监督和管理职能弱化等问题;村级财务公开长效机制还不健全,一些村财务公开还存在公布内容、形式、时间不符合要求,个别村三务公开直通车的触摸屏长期不开机或无网络,存在半公开、走过场、摆样子的现象;相关部门在问题监督和查处过程中缺乏联动互通机制,齐抓共管的监管合力有待进一步加强。

    三、几点建议

    针对当前我市农村集体资产管理存在的问题,要坚持市镇村三级联动一同加强,深化改革和加强管理一同落实,监管网络化和管理规范化一同提升,努力实现全市农村集体资产管理工作“五个化”。

    一要压实各级责任,实现农村集体资产管理的组织体系化。思想决定出路。当前农村集体资产管理出现的问题归根到底还在于思想上的不重视、管理体制机制上的不健全,对此必须在市镇村三级组织体系上进一步强化建设。市级层面要强化部门协调联动机制,明确牵头部门与配合部门在农村集体资产管理工作中的职责,通过联席会议等方式加强协作配合,共同研究具体工作中出现的问题,出台相关政策,并加强督促检查。要强化镇(街道)一级党委政府的责任,要求“一把手”亲自抓落实、抓推进、抓督查,并做好村干部特别是村党组织书记的思想工作,破除基层干部怕“难”怕“烦”的思想,引导基层干部坚守责任担当、规范权力运用,做到对历史负责、对发展负责、对群众负责。要适当提高农村基层干部的退休社保标准,解除其后顾之忧。要整合优化现有管理资源,配齐配强镇村农经力量,加强业务培训提升,培养和造就高素质的农村集体资产管理队伍。

    二要推行民主管理,实现农村集体资产管理的制度规范化。农村集体资产是属于集体经济组织全体成员共同所有的财产,名义上“人人有份”,但实际操作中往往存在“人人无份、人人不管”的现象,因此必须从制度建设着手,不断夯实农村集体资产管理的制度基础,健全重大事项决策、运营管理、资产监管、民主监督、收益分配等各项制度,进一步形成“用制度管权、按制度办事、靠制度管人”的长效机制,确保集体资产在规范化管理中健康运营、稳定增值。要严格制度执行,建立健全高效的农村集体资产管理制度运行机制,强化问责追究,防止“打折扣、搞变通”现象。要进一步发挥村级民主理财小组的作用,对集体资产运营管理实行严格民主监督,确保集体资产处置公开透明,防止少数人包办代替、内部人操作控制的现象发生。要保障好村民对集体资产管理的知情权、参与权、表达权和监督权,对农村集体资产、财务管理中遇到重大事项,要依法召开村民会议或村民代表会议,规范履行民主程序。

    三要善用科技手段,实现农村集体资产的管理信息化。在农村三务公开信息直通车的实践基础上,要进一步坚持信息化引领,依托现代信息技术,把农村集体资产管理会计电算化、财务公开和网络监管有机结合,做到财务记账无纸化、财务处理电算化、信息传输即时化、财务查询公开化、上级监控网络化,不断提高村级财务管理标准化水平。要加强清产核资,摸清集体资产的存量、结构、分布和运用效益情况,做好台账资料的信息化归档。要注重软件创新,根据地方实际和具体实践及时对信息系统软件作出修改完善,确保功能完善、数据安全、软件易用。在软件完善的基础上,要注重提升原始票据、合同文本、资产资源变动、重大建设项目的信息化监管功能,使制度管理和计算机程序控制并联,实现柔性管理向刚性管理转变。要发挥网络功能,推进农村集体资产管理“阳光行动”,强化村级财务公开,确保公开内容的及时、全面、客观、真实。要进一步拓宽公开渠道,推广三务公开手机客户端,确保覆盖全市所有行政村,并鼓励有条件的村自行建立微信公众号,探索试点“三资”管理户户通工程,通过现代信息技术手段将村级资产情况公开到家庭与村民。要加强对镇、村集体资产管理人员的业务培训,使其能熟悉并熟练运用管理系统中各类功能,充分发挥信息化监管高效规范的优势。

    四要坚持常态监督,实现农村集体资产的监管多元化。一方面要加强日常检查,发挥好村账镇(街道)代理中心的把关作用,严格审核村级开支,对发现不规范的原始票据、异常的经济行为要及时提出整改意见,做到“事前严格控制、事中整改规范、事后审计监督”,真正对村级财务管理起到有效监督作用。市级层面要加强定期例行巡查,对检查中发现的问题要及时提出整改意见并进行通报,对整改情况加强督查,并纳入年度综合考核范围。另一方面要加强重点检查,由农经、审计部门或者委托第三方审计机构对群众反映强烈的农村集体资产方面存在问题开展重点审计和专项审计工作,对审计发现问题要梳理分类、督促整改。要深化农村集体资产管理专项治理工作,认真组织开展“回头看”工作,坚持边整改边规范,逐项梳理风险隐患和制度漏洞,并加快研究制定完善相关工作制度,坚决防止农村集体资产流失。要研究农村集体资产管理岗位责任清单和问责办法,明确责任追究适用范围和追究方式,通过法治手段强化农村集体资产管理工作的刚性。

    五要深化改革创新,实现农村集体资产的产权明晰化。顺应城市化背景下村级发展由乡村管理向社区治理转变的新形势、新要求,有序稳妥推进撤村建居工作,学习借鉴苏州枫桥等地成功经验,大胆探索村(社区)两委与集体经济股份合作社“政经分离”新模式。要按照“方向明确、兼顾各方、积极稳妥”的原则,有序推进村级集体经济股份合作社再改革,进一步明晰集体资产的产权归属,建立集体经济股份合作社新机制,将集体资产经营管理归位于合作社,促进股份合作社独立运作,实行市场化运作、公司化管理。要千方百计帮助村级集体经济发展减负增效,因地制宜发展服务型、经营型、异地发展型集体经济,实现资源变资产,资产增效益,不断提升村社经营性收入稳定增长能力。针对当前村级资金富余却苦于无处可投问题,建议政府可借鉴城投公司融资平台运作模式,研究探索搭建村级资金投融资平台,吸收村级富余资金参投有财政保障、有固定回报、有增值潜力的功能性项目建设,在帮助村级在规避资金出借风险、确保集体资产增值的同时,又能达到有效缓解政府项目投资压力、降低融资成本的目的。

     

    市人大常委会农业农村工委

     
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