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调查研究
    关于我市开放园区、街道全口径预算监督的调研报告
    (信息时间:2015-12-17)  点击量:
     

    我市目前有江阴国家高新区、江阴临港经济开发区、江阴-靖江工业园区等三个开发区(以下简称开放园区),在改革开放的大背景下,各开放园区发挥体制创新等方面的独特优势,在做大规模、做强经济等方面取得了显著成就。同时,随着城镇化进程的加快,我市撤镇设街道的步伐也随之加快,目前有澄江、南闸、云亭、城东和临港等五个街道,其中城东街道和临港街道实行“区街合一”管理体系。随着经济社会的快速发展,开放园区和街道不论是经济总量还是财政收入,已超过全市总量的一半。在快速发展的同时,由于法律的滞后和体制的特殊性,人大对开放园区和街道的财政预算监督问题一直处于探索和尝试阶段,离人大对财政法制化、规范化的监督还有很大差距。因此,根据年初常委会确定的工作要点,我们会同市财政局对我市开放园区和街道就做好财政全口径预算监督管理等问题进行了调研,并赴兄弟县市进行学习交流,现将调研情况报告如下。

    一、财政管理现状

    开放园区和街道作为市人民政府派出机构,拥有较大的行政管辖权和经济管理权,且开放园区有相对独立的金库,财政管理相对独立。随着财力的增长,收支盘子越来越大,对开放园区和街道的财政预算管理也提出了更高要求。对此,市委市政府出台了《关于加强镇(街道)、园区财政收支管理的意见》,各开放园区和街道也制定了相关规定,来不断规范财政收支行为。

    1、财政体制不断完善。为调动各板块发展经济、增加税源和提高公共服务能力的积极性,市委、市政府不断完善市、镇(街道)园区财政管理体制。根据2014年新出台的体制结算办法,以2012年核定的收入为基数,以后年度收入超基数部分,按地方留成的80%结算给高新区和临港经济开发区,按地方留成的50%结算给街道,短收部分全额赔付;市级以2012年核定的支出基数分别按园区10%、街道8%统筹集中部分财力;土地出让金收入除按中央、省规定提取有关资金外全部留归园区。靖江园区体制结算办法不变,地方财力全额留在园区。同时,按照财权与事权相结合的原则,重新明确了园区街道的支出范围。这种相对独立的财政管理体制为开放园区和街道的转型发展提供了较强的财力保障。

    2、预算管理相对规范。目前开放园区和街道编制了一般公共财政预算和政府性基金预算,国有资金预算因辖区基本没有国资企业均未编制,社会保险基金预算由市一级编制。各园区、街道基本实行由管委会和办事处进行监督的预算管理模式,每年度由预算单位编制预算,报财政部门审核汇总,经管委会和办事处主任办公会议确定后执行,并按要求报市财政局备案,涉及预算追加及调整也基本按照以上流程进行。近年来,开放园区都出台了加强预算管理的相关制度,预算监督手段也呈常态化。除园区监察审计部门对园区内部门预算执行情况进行监督审计外,市审计局每年在“同级审”时对高新区和临港经济开发区进行延伸审计,市财政局相关监督科室也对开放园区和街道财政管理情况进行指导监督。

    3、辖区发展活力逐步显现。开放园区和街道的设立有利于集中优势,强化功能,提高效率,更好的为经济社会发展服务。同时,体制的创新和政策的激励也促进了开放园区和街道的发展活力。2012年至2014年开放园区和街道的公共财政收入分别达到90.36亿元、95.48亿元和107.88亿元,年均增长10.6%(不含靖江园区),高于全市平均增速1.3个百分点。结算可用财力分别达55.15亿元、62.72亿元和66.25亿元,年均增长12.31%,高于全市平均增速1.6个百分点。

    二、现行管理模式存在的问题和不足

    近年来,各开放园区和街道的预算管理工作不断规范,人大对其财政资金监督也作了一些探索和实践,但离政府依法理财、人大依法监督的要求还有很大差距。表现在:

    1、人大监督缺位。虽然开放园区和街道均设立了人大工委,在市人大常委会的领导和授权下开展工作,但由于在现行制度设计中,没有对开放园区、街道这一特殊层级人大工作作出相关法律制度安排和定位,导致市人大常委会对所属派出机构的工作授权不够,开放园区、街道人大工委工作职责范围不够明确,对开展辖区预算监督工作缺少抓手。市人大及其常委会对市本级财政预决算监督审查时,也未将开放园区、街道预决算纳入具体的监督范畴,造成人大对开放园区、街道的财政监督基本缺位。

    2、预算管理软约束。因为开放园区和街道的预决算、预算调整未按法定程序报市人大及其常委会审查批准,因此,其财政收支的合法性存在问题。同时,由于缺少法律上的监督和约束,预算管理上还存在着预算编制时间仓促,收支预算较粗、准确性不高,预算调整较多、预算执行缺少监督等弊端。

    3、财政管理风险隐患凸显。近年来,伴随着经济下行,开放园区和街道的财政收入增速放缓,尤其是靖江园区,近两年财政收入达两位数的负增长。而园区街道职能机构支出、社会事业发展支出呈刚性增长态势。同时,开放园区和街道基础设施建设、拆迁安置等方面所需资金庞大,债务规模逐年增大。由于财政预算监督主体的缺位,对资金使用的合理性、合规性缺乏健全的监督机制,不利于防范和化解财政运行的风险。

    三、加强开放园区、街道财政预决算监督的思考和建议

    党的十八大和十八届三中、四中全会明确要求人大要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。今年新实施的《预算法》确立了全口径预算框架,明确各级人大要依法将政府的收入和支出全部纳入预决算审查监督。近期,中央出台了18号文,江苏省委制定了相关实施意见,专门就加强县乡人大工作作出了全面部署。开放园区和街道作为市政府的派出机构,其预算收支是市级财政重要的组成部分,理应纳入市人大及其常委会的审查监督。

    一是人大依法履职的要求。审查监督政府预算是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责。《预算法》规定“地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准”,“各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算调整方案;审查和批准本级决算”。市人大加强开放园区、街道预决算审查监督,一方面解决由于监督主体缺位,开放园区、街道预决算合法性问题。另一方面解决长期以来人大及其常委会对开放园区和街道的预算监督缺位现象,使《宪法》、《预算法》等法律赋予人大及其常委会的监督职权真正落到实处。

    二是政府依法理财的要求。近年来,随着经济的快速发展,开放园区、街道财政收入不断增长,在全市财政中所占份额越来越大。2014年,开放园区和街道共完成公共财政预算收入107.88亿元,占全市的比重达53.76%;实际可用财力为66.25亿元,占全市可用财力的34.94%。这么庞大的一笔财政资金,加上土地出让金、开发建设融资资金等,必须要有健全的法规制度来保障其资金使用的合法性、合规性。人大及其常委会通过健全监督机制,促使其在预算编制、执行、调整、决算等环节符合预算法的规定,增强预算的约束力和严肃性。只有严格履行法定程序,才能保证财政资金的收支及管理纳入法律轨道,使开放园区、街道的各项工作有合法依据。

    开放园区、街道的管理模式有其灵活性和特殊性,各地人大对其监督也没有固定模式,需要我们在法律框架内,大胆探索,勇于实践,实现开放园区、街道科学发展与人大监督的良性互动。对此,市人大及其常委会加强对开放园区、街道预决算审查监督可以按照“先有后优”的路径,循序渐进,首先从程序上规范,解决其预算收支合法性问题,然后再逐步深入。

    1、明确监督内容。按照《江阴市人大常委会关于实施全口径预算决算审查监督的意见》要求,报送审查的全口径预算内容,包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算,并适时报送政府性债务预算。目前开放园区、街道只编制公共财政预算和政府性基金预算,这两本预算加上今后编制的地方政府性债务预算一并纳入市人大及其常委会监督内容。

    2、规范监督程序。预算审批。开放园区、街道财政预算草案作为市级财政预算草案的一个组成部分,由市财政审核汇总后一并报送市人大常委会初审,并经过相关程序后提交市人代会审查批准。报送形式可以采取在市政府的财政预算草案报告中,设立单独篇章反映各开放园区、街道财政预算及执行情况,并在附表中单独反映其收支预算。预算执行监督。市人大常委会委托开放园区、街道人大工委进行日常监督。开放园区、街道人大工委应定期组织市人大代表,对本辖区预算安排和执行情况、重点民生项目、重大政府投资资金使用情况等进行专题调研,及时提出建议,并将调研结果向市人大常委会报告。预算调整。经市人代会批准的预算在执行中需要进行调整的,应及时向市人民政府报告,并编制预算调整方案,报市财政审核汇总后提交市人大常委会审查批准。决算审批。开放园区、街道决算经市财政部门审核汇总后,提交市人大常委会审查批准。报送形式参照预算模式。重大社会事业和基础设施建设项目,按照或参照《江阴市人大常委会关于对政府投资重点项目资金监督的暂行规定》执行,接受市人大常委会的监督。同时,市人大常委会委托开放园区、街道人大工委进行日常监督。市人大财经工委应加强对开放园区、街道财政经济情况的调研,加强与开放园区、街道人大工委的互动沟通,为常委会审议相关议题做好充分准备。

    3、完善监督方式。修改后的地方组织法已明确了街道人大工委的法律地位,同时江苏省委贯彻中央18号文出台的相关实施意见,对开发区、街道人大工作机构的建设作出了明确规定,为开发区、街道人大工作开辟了空间。市人大常委会要切实加强对开放园区、街道人大工委的指导和授权,充分发挥其在预决算监督管理中的作用,把强化预算监督职能作为工作突破口,加强对其工作考核。在日常财政管理工作中,各开放园区、街道应当认真听取本辖区市人大代表的意见,主动接受市人大及其常委会的监督,严格遵守《预算法》及相关法规的规定,不断完善预决算编制,严格预算执行,加大预决算公开力度,提高财政资金绩效,更好地服务于社会事业及基础设施建设和城市发展。市财政局要强化对开放园区、街道全口径预决算的业务指导和管理监督。市发改委要加强对开放园区和街道新上政府性投资项目的立项审批,将其全面纳入年度计划管理。市审计局要加强对开放园区、街道预算执行情况审计,审计情况在“同级审”报告中单独加以反映。市人大常委会需在充分听取各方意见的基础上出台有关对开放园区、街道全口径预算监督办法,使人大预算审查监督制度更加规范和完善。

     

    市人大常委会财经工委

     
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