按照市人大常委会年度工作安排,10月下旬以来,内务司法工委在市人大常委会副主任朱敏的带领下,对市人民法院审判权运行机制改革情况进行了专题调研,听取了市人民法院的相关工作汇报,召开了由市人民法院相关庭室负责人、主审法官、法官助理和书记员参加的座谈会,广泛听取各方面意见建议。现将调查情况报告如下。
一、基本情况
自2013年10月被最高人民法院确定为“审判权运行机制改革试点法院”以来,市人民法院积极贯彻中央关于司法体制和工作机制改革的总体部署,在成功开展审判组合模式改革的基础上,认真研究制定改革方案,于今年3月正式启动改革试点工作,相继出台9项配套制度规定,不断优化审判资源配置,试点工作取得明显成效。
1、完善审判组织体系,资源配置得到优化。按照扁平化、专业化要求,组建由26个审判组合、29个相对固定合议庭、审判委员会构成的审判组织体系。深化主审法官+法官助理+书记员(1+N+N)审判组合模式改革,公开择优选任26名审判组合主审法官,多渠道选任法官助理,试行书记员管理体制改革,实施人民陪审员倍增计划,审判组织人员结构不断改善。发挥审判组合团队协作优势,探索类案审理专业化、繁简分流效率化、工作统筹集约化办案方式,创新婚姻案件“要素式”审理、轻微刑事案件速裁、环保案件审执“四合一”等工作机制,审判组合办案质效进一步提升。开展案件饱和度调查,为下一步合理确定法官员额提供依据。
2、弱化行政化色彩,审判权运行更加科学。优化配置审判职责和管理职责,建立权力运行清单,厘清主审法官、合议庭成员、院庭长职权,落实法官文书签署权,明确院庭长不得签发未参加合议审理案件的裁判文书,保证主审法官、合议庭独立行使审判权。改进审判管理权行使方式,变审批制为审理制,推行院庭长直接办案制度。改革审委会制度,限缩审委会讨论案件范围。在立案行政、刑事、民商事、人民法庭四个业务条线成立专业法官会议,过滤分流审委会讨论案件。2014年1-11月,院庭长、审委会委员参与审理案件超过500件,专业法官会议研讨案件340件,审委会讨论案件同比下降48%,主审法官和合议庭直接定案案件占96.8%。
3、健全配套措施,审判管理不断加强。健全审判管理监督体系,从制度上保证审判权公正行使。建立“审判组合—合议庭(专业法官会议)—审判委员会”定案把关机制,强化审委会对重大疑难复杂案件的监督职能,保证案件审理质效。加强审判流程管理,对案件进行全程动态监督。完善法官考核评价机制,成立法官考评委员会,建立法官业绩档案,建立内部监督惩戒程序和外部第三方评价机制,法官综合考评体系更加科学。按照“谁审理、谁裁判、谁负责”的要求,落实办案过错责任追究制度。以“三大公开平台”为抓手,全面推进审判公开,增强法官工作责任心,提升公正司法水平。
4、改革激发活力,审判质效明显提升。随着团队化运作模式和专业化办案机制的推行,法官司法能力和辅助人员业务技能不断增强,审判团队的责任心、凝聚力和工作效率得到提高。2014年1—11月,在案件上升、人员未增的情况下,结案数同比增长6.39%,有10个审判组合结案600件以上,案件调解率达61.59%,一审判决案件改判发回重审率0.56%,主要绩效指标优于无锡地区其他基层法院。新机制有效激发了队伍活力,2013年以来,全院共获得“全省法院集体一等功”等省级以上荣誉29项,群众对法院工作满意度不断提升。
二、存在的困难和矛盾
审判权运行机制改革试点工作取得了明显成效,但随着改革的深入,还面临一些矛盾和困难,主要有:
一是改革还缺乏制度性保障。主审法官政治、物质待遇缺乏制度性保障,责权利没有真正统一;由于目前的改革是单兵突进,并不涉及人员分类管理、法官员额制、法官等级评定等配套改革措施,一些干警对改革存有疑虑和担心,参与改革的积极性还不高。
二是主审法官选任机制有待完善。由于主审法官相关待遇没有落实到位,选任还不存在根本利害冲突,一些法官有观望等待心态,参与选任的积极性并不高。再者,本次选任主要以庭为单位展开,没有在全院范围开展充分竞争,因而有可能没有将所有优秀的法官选拔出来。
三是审判组合模式有待优化。个别审判组合中的高级法官助理从事的仍然是一审一书的审判工作,只不过是将他们的工作量加给了主审法官。审判组合各类人员的职责定位、主审法官对组合成员的管理权限、法官助理办案权责等还不够细化明确。个别审判组合人员结构不稳定,制约法官办案能力的充分发挥。由于案件数量持续攀升,审理难度不断加大,而办案人员没有相应增加,建立在案件饱和度调查基础上的审判组合配置方式也还未实施,目前大部分审判组合办案压力较大。
四是相关改革举措有待深化。司法行政事务集中管理尚未实质启动,院庭长直接办案制度落实还不到位。部分法官仍习惯于过去行政化的办案模式,对新机制没有完全适应。审委会委员中还没有非行政领导职务的资深法官。在还权主审法官和合议庭的同时,对审判权行使的监督制约需要进一步加强。对审判组合的绩效考评体系和奖惩激励机制还需完善。
三、几点建议
围绕构建权责清晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权运行机制,确保审判权依法独立公正行使,建议市人民法院进一步做好以下几方面工作。
1、把握机遇,进一步深化改革试点工作。要增强机遇意识,以促进公正司法、提升司法公信为目标,充分利用作为最高法院审判权运行机制改革试点法院的有利条件,准确把握中央关于推进依法治国、全面深化司法体制改革的部署要求,遵循司法运行规律,结合审判工作实际,持续深化改革试点工作,努力解决影响司法公正、制约司法能力的突出问题。要结合改革试点中期评估,全面总结试点工作的成功经验,认真分析改革中遇到的矛盾和困难,不断完善试点方案,健全各项配套措施,引导干警正确认识和积极参与改革,确保队伍思想稳定、改革工作与审判工作协调并进。要把顶层设计要求与基层创新实践有机结合起来,在完成最高法试点任务的同时,结合实际创造性开展试点工作,努力扩大改革效果。要深入研究审判权运行规律,积极宣传改革的举措和成效,为改革实施营造良好氛围,为全国的审判权运行机制改革提供实践支撑。
2、抓住关键,进一步推动审判权去行政化。要以去行政化为核心,全面落实审判组合、合议庭办案责任制,真正建立以法官为主体、以审判为中心的审判权运行新机制,实现审与判统一,权与责一致。要优化审判组合模式,完善主审法官选任办法,科学设计选任条件程序,通过全院范围充分竞争,真正将政治素质高、职业操守好、业务能力强的法官选为主审法官,赋予其审判权和一定的人员管理权,同时配齐配足审判辅助人员并保持相对稳定,优化组合人员结构,保证主审法官专注案件审判。强化团队协作机制,明确法官助理、书记员职责定位,发挥主审法官组织协调作用,落实精细化管理措施,最大限度提高组合运行效益。在案件饱和度调查基础上,合理增加法官人数并配置审判组合,同时根据案件数量变化,动态调整组合人员配比,努力缓解法官办案压力。完善专业化审判机制,逐步打破庭室架构,在全院范围统筹设立若干审判组合,实行同类案件随机分案,均衡审判组合工作量,培养专家型法官。要改革合议庭制度,保障合议庭成员平等参与审理,共同承担责任,切实解决合而不议等问题。要充分发挥专业法官会议的作用,集中法官集体智慧,为主审法官、合议庭处理疑难复杂案件提供专业咨询意见。要继续深化审委会改革,健全提交审委会讨论案件过滤分流机制,探索建立审委会最终决议及形成理由在裁判文书中公开制度,充分尊重主审法官和合议庭意见,更好发挥审委会在决定审判工作重大问题,统一类案法律适用,总结审判经验等方面的作用。要加快转变审判权运行中请示汇报等惯性思维和做法,真正把审判的权力与责任交给法官。逐步增加主审法官、专业法官会议、审委会委员中不担任领导职务资深法官比例,进一步弱化审判权行政化色彩。要建立院庭长过问案件全程留痕、责任追究制度,防止其对审判权的不当干涉。加快选任行政助理,推动司法行政事务集中管理,有效分流院庭长行政性事务,全面落实院庭长、审委会委员办案制度,让优质审判资源重新回到审判庭,变审核把关为直接审判,更好指导审判工作。
3、改进方式,进一步加强审判监督管理。要通过完善的监督管理,科学的绩效考评,严格的责任追究,加强对审判权的监督约束,确保审判权公正高效行使。要理顺审判权和审判管理权、审判监督权的关系,确立审判权核心地位,改进审判管理方式,强化机构管理和机制管理,促进审判管理的制度化、规范化,充分发挥审判管理规范、保障、促进、服务审判工作的作用。要以成立监督监察局为契机,优化整合相关部门的职能和资源,提升监督管理效能。要健全案件质量控制体系,加强办案流程管理、案件质量评查、审判质效评估,运用信息技术实现对诉讼过程各节点的有效管控,提高办案效率和质量。要改进审判绩效考评,合理确定考评指标系数,理性看待发改率、调撤率、案访比等指标,加大对处理疑难复杂案件的考核加分,客观反映法官工作绩效。建立科学的业绩评价体系,完善法官考评档案,全面落实审委会委员和承办法官双向评价、合议庭成员互评、上级法院评价、第三方评价等机制,对法官助理和书记员实行以工作业绩评价为主、主审法官评价为辅的考核评价办法,将考评结果与奖先评优、职级晋升挂钩,树立正确考核导向。强化权责统一,落实办案责任终身制和错案责任倒查问责制,增强法官责任心,规范自由裁量权行使。完善错案评价体系,规范责任认定标准和追责程序,合理区分行为责任和后果责任,赋予法官职务豁免权,保障法官司法独立人格的养成。要以审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设为载体,深入推进司法公开,拓展群众了解、参与、监督司法的途径,以阳光司法倒逼法官提高素质能力,确保公正廉洁司法,提升司法公信力。
4、统筹推进,进一步探索队伍管理改革。司法改革是一项系统工程,审判权运行机制改革中遇到的一些基础性、体制性障碍,需要通过队伍管理改革的跟进来逐步破解。要以我省被确定为司法人员分类管理改革试点省份为契机,加快队伍的正规化、专业化、职业化建设。要按照分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范的要求,推动法官、审判辅助人员、司法行政人员分类管理,打破现有的一体化管理体制,建立各类人员分途发展模式和差异化管理机制。要推进法官职业化,探索法官员额制和单独职务序列管理,完善法官职业保障机制,增强法官职业尊荣感和责任心。加强审判业务培训和职业道德教育,不断提高法官思想政治素质和审判业务能力。要完善法官助理制度,建立从法官助理中择优选任法官的机制,让法官助理通过助理岗位了解司法实务、增加审判阅历、培养法官品质,使法官助理制度真正成为法官队伍储备和培养优秀人才的平台。要深化聘任制书记员改革,完善招录机制,提高工资待遇,促进队伍稳定。要充分认识队伍管理改革的敏感性、复杂性,既按照上级要求积极推进,又从实际出统筹兼顾各类人员利益,确保改革平稳有序。要自觉将改革试点工作置于我市推进法治建设、全面深化改革的总体部署中,主动向市委政府汇报改革进展情况,加强与机构编制、组织人事、财政等部门的沟通协调,积极争取支持,妥善解决改革中遇到的人财物保障问题,为改革的顺利推进创造良好条件。
市人大常委会内务司法工委