江阴市人大常委会执法检查组2014年6月至8月对我市实施《中华人民共和国安全生产法》（以下简称“安全生产法”）情况开展了执法检查。
一、执法检查的工作情况
这次执法检查主要目的是督促政府进一步落实好安全生产法的各项规定，推动法律实施中一些重点和难点问题的解决。市人大常委会成立了由市人大常委会副主任朱敏为组长，我为副组长，部分市人大常委会组成人员、市人大代表及有关人员为组员的执法检查组。6月20日，执法检查组邀请省安监局苏斌处长作了学习安全生产法辅导讲座。6月24日，执法检查组召开第一次会议，听取了市政府关于贯彻执行安全生产法情况的汇报。7月10日、11日，分别召开了市安全生产委员会部分成员单位及部分乡镇、街道分管负责人座谈会，部分生产经营单位负责人、部分人大代表、基层群众代表座谈会，广泛听取各方面的意见建议。7月25日，实地检查了部分生产经营单位安全生产情况。8月26日，检查组召开第二次会议，研究讨论了执法检查报告，并听取了市政府有关部门的意见。期间，执法检查组通过报纸、网站向社会公布了监督举报电话。
二、贯彻安全生产法的主要做法和成效
为加强安全生产监督管理，防止和减少生产事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，全国人大常委会于2002年制定了安全生产法，并将于近期对法律进行修订。十二年来，特别是近几年来，市政府及其职能部门高度重视，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，积极采取措施，加强安全生产责任体系、预防控制体系和保障体系建设，使安全生产法的贯彻实施取得了明显成效，全市安全生产形势总体平稳、持续好转，连续多年实现了亿元GDP生产安全事故死亡率、事故起数和死亡人数等指标的稳定下降。
（一）强化责任落实，安全生产责任体系不断严密
建立完善“党政同责”制度，强化生产属地责任。党委、政府对安全生产共同负有领导责任，党政一把手对安全生产工作负总责，其他分管领导按照“一岗双责”要求，既负责分管范围内的业务工作，又负责分管范围内的安全生产工作。市政府安全生产投入持续增加，近两年每年达1200万元。绩效考核中对发生较大以上生产安全事故和事故超控制指标的，实行一票否决。健全问责约束机制，近两年，市政府诫勉约谈事故超时序进度地区、企业负责人6人次，市监察部门对事故频发地区下发监察建议书3份；市安委会将3家严重违法企业列入“黑名单”，从诚信管理、政府奖励、工伤保险费率、银行信贷等方面实施严厉政策制裁，督促落实属地管理责任、企业主体责任。健全安全生产综合监管与行业监管相结合的工作机制，落实相关主管部门的专项监管、行业管理和指导职责。
（二）注重事故预防，依法履职能力明显提升
坚持常态化隐患治理，每季度召开生产安全事故分析研判会，组织危化、冶金等高危企业互查；聘请安全专家，开展建设领域安全示范检查；加强重大隐患治理，近两年各级挂牌督办重大事故隐患231项，全部按期完成整改。建成投运安全生产综合监管智能一体化系统平台，目前，全市已有9192多家企业上线，通过平台实现隐患治理自查自报。市重大危险源预警监测系统对全市84家企业181个重大危险源点进行24小时预警监测，及时处置多起事故苗头事件。
始终保持对安全生产非法违法行为的严打态势，近两年，责令停产、停业、停止建设357家次，罚款1700余起，行政拘留31人次，关闭非法违法企业93家（以上均不含道路交通），12名事故责任人被刑事立案，申请法院强制执行安全生产行政处罚17起。通过专项整治行动，全市41家使用煤气企业规范了煤气作业、59家化纤企业配置了防护设施，整改了华西钢厂煤气放散塔、煤气运输管道等一批重大隐患；75家未经正规设计的危化企业，按要求进行设计诊断；停产“三高两低”化工企业45家，关停30家（个）不符合安全条件的危化生产企业（项目）；2287家企业进行职业病危害申报，12家木制家具企业申领职业卫生安全许可证。
（三）夯实基层基础，安全生产保障体系日趋完善
加强基层安监队伍建设，派驻镇（街道、园区）安监中队，实施委托执法；市财政安排专项资金加强村级安全管理机构建设；出台《基层安全监管工作标准化指导手册》，推进镇村安监工作规范化。加强公共安全管理，坚持联席会议制度及时协调解决安全监管中出现的问题；各镇（街道、园区）安委会下设7个安全专委会，以落实安全生产责任；加强大型赛事、集会活动安全监管，未发生任何安全事故。加强安全标准化建设，目前，全市共1093家工贸企业、111家危化品生产企业、88家危化品使用和经营企业、11家危化码头通过标准化考评，4家电力生产企业通过电力行业安全标准化验收，获得了国家安监总局高度评价。夯实企业本质安全基础，加强源头管控，提高准入门槛，严把项目安全关。应急救援体系初步形成，安监局设立了安全生产应急管理机构；完成了安全生产应急平台建设；修订发布了突发矿山企业和突发危险化学品安全生产安全事故应急预案，组织专家对一些企业的应急预案进行检查，使之更具针对性；组织开展各种类型应急演练。
（四）加强宣传教育，努力提高全社会安全法制意识
运用各种载体大力宣传安全生产，电视台每天播出安全公益广告，每月播放“安全与发展”专题；精心组织“安全生产月”、“安康杯”、“119消防宣传月”等活动，近几年安监局、总工会等多次获得“安康杯”竞赛优秀组织单位；开展安全生产“六走进”、安全生产冬训、安全生产暨阳行等行动。倡导示范建设，原申港街道通过世卫组织评审，被命名为国际安全社区，新桥镇建成全国安全社区；力推企业安全文化建设，15家企业被评为无锡市安全文化示范企业，3家企业被评为江苏省示范企业。强化重点培训，开设安监论坛，每月组织安监系统集中学习；严格培训考核企业负责人、安全管理员、特种作业人员、特种设备作业人员等四类重点人员；实施全员安全培训，全市已有6000家企业的50多万职工参加了全员培训。
三、存在的主要问题
从检查情况看，安全生产法的贯彻实施还存在不少困难和问题。检查组认为，以下几个方面的问题需要着重加以研究解决。
（一）安全生产责任还没有落实到位
监管缺位、错位、不到位。一是个别镇（街道）安监所需承担拆迁等非本职工作。二是综合监管职责与行业监管职责相混淆，综合监管部门承担行业监管职责。如，各镇（街道、园区）消防工作办公室与安监所合署办公；不少镇（街道、园区）安监所承担质监、气象、内河港口管理等工作。三是有些行业监管部门对自身安全生产职责不清，行业安全监管存在死角和盲区，管行业与管安全脱节。部门之间职责交叉时，存在推诿、扯皮现象。
企业主体责任不落实。一些企业没有“发展决不能以牺牲人的生命为代价”的红线意识，重效益、轻安全，对待安全生产凭侥幸、靠运气，不重视或不懂得管理，不舍得投入，设备装备技术升级滞后，风险评估、隐患治理、安全教育缺失，生产现场安全管理混乱，从业人员安全素质低下，“三违”（违章指挥，违章操作，违反劳动纪律）现象严重。
（二）监管机制不完善，监管力量不足
一是市安委会没有与镇（街道、园区）安委会同步设立安全生产专门委员会，造成条块脱节。二是市安委会的高位协调功能没有充分发挥。如，近年来我市建设工程领域事故频发，其中违建工程事故占将近一半且它的发生涉及到多个管理部门，与相关行业监管部门没有形成齐抓共管的合力有关，需要安委会采取诸如明确责任、加强联动机制建设等措施防止类似事故再次发生。三是条、块职责划分不清。根据相关规定，市安全监察大队在各镇（街道、园区）派驻监察中队，监察中队与镇（街道、园区）安监机构合署办公，中队长兼任安监机构负责人，监察中队与安监机构实行“条块结合，以条为主”的管理模式。这种本欲兼顾镇（街道、园区）属地管理与市级综合监管的制度设计模糊了两者之间的界限，不利于落实属地管理责任。四是有部分镇（街道）没有按规定配备至少9名专职安全生产监管人员；一些行业主管部门安全生产监管人员配备不足。
（三）安全隐患大量存在，安全形势严峻
一是我市产业结构偏重，企业数量大种类多、危险系数高，一些中小微企业安全基础薄弱，一些家庭作坊式企业违规生产屡禁不止；我市每天过境危化品车辆1000多辆次、船舶300艘次，港口年吞吐危险货物超出1200万吨，危化品仓储区密集、储量大；全市建设工地体量庞大，近年来安全事故接连发生；消火栓因管理主体缺失、职责不明，多年来一直存在建设维护资金不足、擅自启闭盗用现象严重、施工场所埋压损毁造成消火栓失效等问题。二是事故起数、死亡人数总量仍然偏大，仅今年7月份就发生亡人事故10起、死亡10人，一些地区、一些行业（如建设工程领域）事故多发现象未得到有效遏制。
（四）应急救援体系建设水平不高
应急救援队伍建设还未成体系；应急救援装备和物资储备、调运机制不健全；应急救援协同联动机制还不完善。
四、几点建议
针对法律实施中的突出问题，检查组对进一步贯彻实施安全生产法提出以下意见和建议：
（一）全面落实安全生产责任
健全完善“党政同责、一岗双责、齐抓共管”安全生产责任体系，真正形成“党政统一领导、部门依法监督、企业全面负责、群众参与监督、社会广泛支持”的工作格局。一是发挥党委在安全生产工作上总揽全局的核心作用，在安全生产理念、干部考核选拔任用、安监队伍教育监督、重大隐患整改等重大问题上履行职责。进一步加大安全生产在政绩考核中的比重，坚持安全生产“一票否决”制。严格行政问责，加强对事故多发地区、单位的约谈、通报和检查督导；对因不履职或不正确履职导致事故发生，造成恶劣影响的，必须查清责任，一追到底。二要健全“协调配合、责权明确、行为规范、奖惩严明”的责任制度，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，明确相关岗位应承担的安全生产工作职责，使安全生产责任覆盖做到横向到边、纵向到底，没有责任盲区；对实际工作中出现的职责混淆、推诿扯皮现象，要研究解决办法，消除责任落实的错位、缺位；坚持“谁主管、谁负责”的原则，强化各行业主管部门的安全生产职责；坚持“谁审批、谁负责”的原则，政府相关部门根据行政审批和许可权限，对审批、许可的安全生产工作负责；对安全监管中存在失职、渎职行为的，相关部门及有关人员要依法承担相应责任。三要充分发挥工会、共青团、妇联以及各类协会、学会、新闻媒体等的作用，组织动员各方面力量参与、支持和监督安全生产工作。
严格落实企业主体责任。一要健全安全生产诚信管理和约束机制，将其纳入社会信用体系建设的重要内容，褒扬守法诚信，惩戒违法失信。二要进一步落实“黑名单”、约谈等追责机制，加大执法力度，提高企业违法成本。三要建立并落实全员安全生产责任制，将责任主体最小化，发动一线职工全员参与安全管理，营造“人人抓安全，安全为人人”的环境，把安全工作落实到每个环节、每个班组、每个岗位，杜绝“三违”行为。四要依法加强对企业负责人、安全管理人员和特种作业人员的强制性培训，通过培训，向企业施加政府及全社会追求安全生产的压力和推动力。五要强化企业技术负责人技术决策和指挥权，注重发挥中介机构注册安全工程师对企业状况诊断、评估、整改方面的作用。六要利用安全生产法修正的机会，掀起学习贯彻安全生产法的热潮，使企业负责人、从业人员真正受教育受触动。通过综合运用以上手段，促使企业落实好主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位，形成自我约束、持续改进的内生机制。
（二）加强监管队伍建设
充分发挥安委会作用。市安委会成立专门委员会，自上而下布置相应工作，以更加有效地推动镇（街道、园区）各专委会工作，落实一岗双责。提高两级安委会的协调力和执行力，通过联席会议、定期通报、联合执法等，加强部门之间的协作配合，形成合力，及时解决安全监管中诸如人员配备不足、建设工程领域事故多发等重点难点问题，进一步强化安全监管成效。
理顺市级综合监管与镇（街道、园区）属地管理关系，按照“分级负责、属地管理”原则，把两者关系调谐到最佳状态发挥最佳效果。
进一步强化安全生产基层监管队伍建设，完善市、镇（街道、园区）、村（社区）监管网络，按规定配足工作人员，推行网格化管理，按照“全员执法、全面覆盖、网格化监管”思路，将安全监管触角进一步向基层一线延伸。加强行业主管部门安全监管机构和队伍建设，充实力量，做到定人、定岗、定责，确保安全生产有人管、能管好。要进一步明确各级各类从事安全监管监察工作人员的工作职责，依法科学确定他们的权力和责任边界，为安全监管人员减轻思想负担和心理压力，保护他们的工作积极性。加强安监人员专业化、规范化培训，通过竞赛考核、典型带动、考察研究、总结创新等活动的组织，不断提升安监干部的业务能力和素质，提高安全监管监察效能和水平，努力打造一支“政治坚定、作风过硬、业务精湛、充满活力”的安全监管队伍。
（三）完善预防控制体系
强化红线意识，推动科学发展、安全发展。把安全生产与转变经济发展方式、产业结构调整升级、城镇化建设等结合起来，促进安全生产与经济社会的同步协调发展；要严把建设项目安全生产关，强化安全准入标准，认真执行安全许可制度和产业政策，绝不为了一时发展而降低安全门槛，凡未通过安全评估的项目一律不得立项，凡未经安全设施和职业卫生“三同时”（同时设计、施工和投入生产、使用）审查批准的项目一律不得建设。
完善隐患排查治理体系。要围绕持续改进和完善隐患排查治理体系的目标，通过召开经验总结交流会、安委办联络员会议等形式，强化部门间的沟通协作，不断改进隐患排查治理制度、标准及工作机制，推动隐患排查治理工作向各行业（领域）延伸，使隐患排查治理体系真正成为预防各类生产安全事故的坚实屏障。关于消火栓建设问题，市人大沙建新等代表在市十六届人大三次会议期间提出了《关于加快出台〈江阴市消火栓管理办法〉》的建议，市人大常委会以重点建议的形式交市政府办理，市政府高度重视，已决定采纳代表建议制订相关规定，目前第二次征求意见已经结束，希望管理办法能尽快出台并付诸实施，以消除我市消防管理隐患。
深化重点领域专项整治，切实加大依法查处力度。围绕重点领域、重点行业、重点单位、重点部位，深化“打非治违”和各类专项整治，把停产整顿、关闭取缔、上限处罚、追究法律责任“四个一律”打击措施真正落到实处。要敢于抓典型，依法严肃处理性质恶劣、后果严重的非法违法典型案件，形成声势和震慑。要敢于追责，既要追究非法违法行为人的责任，还要追究相关部门及其领导的管理责任，绝不放任自流，养痈遗患。要依法严肃查处各类事故，认真调查处理每一起事故，查明原因，依法严肃追究事故单位和有关责任人的责任，严厉查处事故背后的腐败行为，及时向社会公布调查进展和处理结果。要开展警示教育，对严重忽视安全生产的企业、性质严重的非法违法行为公开进行曝光。要联合公检法机关，对造成生命财产严重损失的典型案例公开处理、公开审判，做到一厂出事故，万厂受教育。
深化安全生产标准化建设。把安全生产标准化与安全评价、行政许可、安全生产风险抵押、安全生产责任保险等结合起来，推进岗位达标、专业达标和企业达标。督促一级企业抓巩固、二级企业抓提升、三级企业抓改进、不达标企业抓整改，经限期整改不达标的责令其关闭退出，促进企业安全条件明显改善、管理水平明显提高。
健全完善应急救援体系。我市是国务院安委会确定的全国60个危险化学品安全生产重点县（市、区）之一，按规定必须有相应的应急救援设施。据了解，市政府常务会议已于近期讨论并原则同意建设沿江危险化学品应急救援基地。以此为契机，一要以安全生产专业应急队伍为骨干、兼职安全生产应急队伍、安全生产应急志愿者队伍等其他应急力量为补充，建设覆盖全市的基层安全生产应急队伍体系。二要建立健全应急装备、物资储备与调动机制，确保储备到位、调运顺畅、及时有效、发挥作用。三要在安委会框架内建立安全生产应急救援联络员会议制度，明确各成员单位安全生产应急救援工作职责分工，完善生产安全事故信息沟通、应急救援资源整合和应急救援快速协调机制。
市人大常委会内务司法工委