乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，其职能作用发挥得如何、工作质量和效率如何，对坚持和完善人民代表大会制度，加强基层政权建设具有十分重要的影响。为寻求和打造人民代表大会制度理论和实践创新的最基层样本，江阴市人大研究室对全市镇人大工作进行了调研。
一、基本情况
江阴市现有10个镇，镇人大代表884名。镇人大专职主席1人，镇党委书记兼镇人大主席9人，专职副主席11人，工作人员10人。近年来，我市各镇人大围绕大局、抓住重点、依法履职、务实创新，乡镇人大建设得到了不断加强，职能作用得到了进一步发挥。
1、工作氛围不断优化。各镇党委对人大工作支持有力，每年专题研究人大工作，及时听取人大工作汇报；健全制度，镇人大主席和专职副主席参加镇党委会、镇长办公会议已经形成规范；选优配强，及时将工作能力强、经验丰富的同志推荐担任基层人大负责人，为镇人大工作的开展提供了有力的组织保证。各镇人大牢固树立党的观念和大局意识，在镇党委领导下，善于把党委作出的决策转变为国家意志，转变为人民群众的自觉行动；善于围绕党委工作中心履行职权，积极助推区域经济社会持续健康发展。地方政府部门主动接受人大和人大代表监督的意识越来越强，人民群众对人大和人大工作的满意度越来越高。
2、工作机制日臻完善。多年来，各镇人大十分注重加强制度建设，在探索创新的基础上逐步完善规范，建立了镇人代会、镇人大主席团会议等会议制度，制定了镇人大负责人、镇人大办公室主任、代表小组组长职责，建立了镇人大主席团联系代表、代表联系选民等联系制度，完善了调研视察、工作评议、代表建议办理、信访接待等履职制度，代表履职登记、代表向选民述职、代表参与信访接待、考核评比等代表履职制度，此外还有学习培训、信息宣传等日常工作制度。这些制度和措施，促进了镇人大工作的规范开展。
3、基层民主有序推进。一是依法完成选举任务。各镇人大严格把好选民登记和资格审查、选区划分、提名推荐和协商确定候选人、投票选举等各个环节，统筹安排，周密部署，精心组织，圆满完成了各次换届选举和届中代表补选任务。二是依法开好镇人代会。严格按照时序要求开好各次人代会，选举产生镇人大、政府领导班子，并通过镇人代会对镇政府工作报告、财政预决算报告以及全镇经济社会发展中的重大事项进行审议，作出相应决议、决定，推动政府重点工作的落实。三是探索行使重大事项决定权。各镇人大充分发挥闭会期间主席团作用，采用“代表票决”、“代表点菜”等形式邀请代表参与城镇规划、政府实事等重大事项决策决定，有效推进了基层民主。
4、代表工作有声有色。一是坚持抓好代表履职培训。新一届人大代表产生后，各镇人大普遍对代表进行法律知识和代表履职知识培训，增强代表的责任意识和履职能力。二是注重搭建代表履职平台。目前，全市已建成“代表之家”近90家，个别乡镇还创建了“代表联系点”、“代表联络工作站”等新载体，代表履职平台不断拓展。三是不断创新代表活动形式。在市镇两级上下联动开展“人大代表在行动”、“代表活动周”、“代表联系选民月”等经常性代表活动的基础上，各镇人大独立开展“代表接待信访日”、“实事工程代表选”等活动，邀请代表“驻企监督”、担任“政务监督员”，组织代表开展视察调研、检查评议和向选民述职等活动，代表活动越来越常态化，代表履职实效不断增强。四是着力提高代表建议办成率。各镇人大高度重视代表建议督办工作，开展“建议督办月”、“回头看”等督办活动，形成了镇党委支持人大督办、分管镇长亲自参与承办、领衔代表全程参与、重点建议重点督办、跨界建议联合督办等不少创新而富有成效的督办机制和方式，推动解决了一大批群众关心的实事难事，代表满意率和建议办成率不断提高。
5、依法履职成效初显。一是认真履行监督职能。各镇人大坚持和依靠同级党委的领导，充分发挥镇人大主席团和人大代表的作用，自觉服从和服务于大局，找准人大工作与经济社会发展的结合点，综合运用调研视察、座谈征询、集中评议、跟踪监督等形式，寓支持于监督之中，督促推进了法律法规在本辖区的贯彻实施，促进了地方经济社会持续健康发展。二是广泛调研建言献策。各镇人大把调研工作贯穿于人大工作的全过程，有针对性地开展调查研究，注重做好调研成果应用，积极为地方党委、政府工作提出建议意见。三是注重做好信访接待和宣传引导。认真做好信访接待，积极开展人大宣传，人民群众对人民代表大会制度了解越来越深切，对人大的认知度和信任度越来越高。
二、面临问题
多年来，全国各地乡镇人大面对新情况，研究新问题，拓宽新思路，在法律法规框架允许的范围内，作了许多有益的探索和实践，积累了不少成功的经验和做法。但同时也面临不少困难和问题，制约了乡镇人大工作的发展。从面上情况来看，各地乡镇人大面临的问题主要有以下几个方面。
1、依法履职底气不足。宪法和法律赋予乡镇人大重大事项决定权、监督权和人事任免权，但从实践来看，法律法规的授权还不够完整。首先，乡镇人代会是行使“三权”的当然主体，但镇人代会基本一年一次，除非有镇长调整等重大人事变动，鲜少有一年二次的，而且会期偏短，从半天到1天半不等，由人代会来行使“三权”的制度设计流于形式。其次，按照人大集体行权的原则，闭会期间乡镇人大行使“三权”的主体是镇人大主席团，但镇人大未设常设机构，主席团在法律上只存在于人代会期间，也就是闭会期间镇人大主席团本身难逃“非法”身份。再次，国家层面的法律法规只粗略规定了乡镇人大的职权，没有专门的法律法规在操作性方面加以具体明确。虽然有的省、市出台了地方性法规，但相互之间差别较大，乡镇人大履职理不直、气不壮。
2、权力机构地位不显。乡镇人大作为一套班子，在机构设置和人员配备上都比较寒酸。从我市情况来看，绝大多数镇人大主席由同级党委书记兼任，一名专职副主席还要承担其他党政工作。多数乡镇未设单独办公室，虽然配有一名人大工作人员，但几乎所有工作人员身兼多职。人大机关力量单薄，开展调研不够深入，所提建议意见难以到位，影响了人大权威。人代会会期被随意缩短，有的镇人代会只开半天，甚至与党政工作会议套开，大大削弱了人大地位。
3、干部队伍精神不振。人大干部年龄普遍偏大，个别人大负责人任期甚至只有半年，“船到码头车到站”、“平稳过渡等退休”思想泛滥，工作激情不高。人大干部对外交流力度不大、“出口”不畅，发展和成长空间明显不如党委政府部门，年轻干部的提拔任用主要靠人大职务之外的工作表现，从事人大工作的精力打折扣。人大工作好坏缺乏制度性制约机制，只能凭人大干部的责任性，加上人大工作看起来重要，做起来次要，实际上可要可不要的现状，使得人大干部队伍精神状态普遍欠佳。
4、人大工作成效不高。由于“党委决策、人大决定、政府执行”的体制机制未完全理顺，社会各界对人大工作的重要性认识不到位，加上人大自身履职积极性不高，乡镇人大行使重大事项决定权经常缺位，行使监督权相对乏力，工作成效有待进一步加强。由于部分代表“入口”把关不够严，学习培训流于形式，代表履职能力和履职积极性不高，代表依法履职有待进一步促进。
三、思路对策
没有乡镇人大体制的完善，我国根本政治制度便缺乏坚实的根基，基层民主很难真正落实。最近，张德江委员长多次就基层人大建设进行调研，提出要充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平。乡镇人大建设和人大工作，要抓住崭新机遇，增强制度自信，立足顶层设计，大胆探索创新。
1、加强立法，明确职责。坚持和完善人民代表大会制度，加强理论自信、道路自信和制度自信，更需要与时俱进修改完善相关法律法规。建议修改地方组织法，增加镇人代会召开次数，建立半年一次或一季度一次的会议制度，便于及时审议决定乡镇重大事项，批准财政预算调整等，破解人代会职权虚化难题。建议尽快制定有关乡镇人大的专项法律法规，设立镇人大常设机构，明确闭会期间乡镇人大的行权主体和实体权力，详细规定其职责工作程序，使闭会期间乡镇人大工作有法可依、有章可循，具有可操作性。
2、健全机构、提升地位。建议乡镇人大主席以专职为主，并配备1名专职副主席，实现人大工作专人专职。专职主席、专职副主席不得在党政部门兼职，不得兼做党政相关工作，以避免既做监督员又做运动员的尴尬。设立镇人大办公室，在机构设置中明确编制职数，至少配备1名专职工作人员担任人大办公室主任或人大秘书。进一步深化思想认识，加强人民代表大会制度和人大工作宣传，使全社会充分认识人大的国家权力机关地位，充分认识乡镇人大在基层民主政治建设中的基础作用。
3、大胆探索，积极作为。一要规范程序，依法开好镇人代会。切实把握好人代会会期安排、会前准备、会中审议、会后督办等环节，严格按照法律规定开好人代会，依托人代会发挥好人大职权作用。二要敢于作为，主动推进科学决策、民主决策。通过代表参与、主席团主导、人代会表决的形式，对区域规划、政府实事工程等事关地方经济社会发展全局的重大事项，依法行使决定权，使重大事项的决策更好贴合人民群众的所需所盼所想。三要善于监督，努力提升监督工作成效。综合运用执法检查、视察调研、听取专项工作汇报和满意度测评等多种形式，广纳民意发现问题，广聚民智提出高质量的建议意见，实行全程监督、跟踪监督，使监督工作更加富有成效。四要创新作为，充分发挥代表主体作用。多方面把好代表“入口”关，坚持开展学习培训，健全代表退出机制，提高代表依法履职素质能力和责任感、使命感。多途径开展代表活动，促进活动载体常新，代表活动常态。多渠道联系选民群众，拉近镇人大、人大代表与选民群众三者之间的距离，当好桥梁纽带。多措施督办代表建议意见，着重提高建议落实率。
4、强化保障，激发活力。一要加强党的领导。同级党委要进一步重视支持乡镇人大工作，每年至少2次听取人大专题汇报，讨论镇人代会筹备安排和镇人大年度工作计划安排，平时把镇人大组织开展的重要工作、重大活动纳入党委会议事日程，并用实际行动引导党员、领导身份代表带头参与支持人大工作。二要加强业务指导。县（区）人大常委会要通过联席会议制度、分片联系制度、下发指导意见、定期培训交流、上下联动开展活动等，加强对乡镇人大经常性工作指导。要善用县（区）人大常委会对乡镇人大工作开展政治文明考核平台，以考核形式量化细化乡镇人大日常工作，为其开展工作建立样板和导向，促进乡镇人大工作依法规范、务实高效。三要加强组织保障。党委组织部门要统筹考虑人大干部的培养、使用和提拔，加大人大干部与党政部门之间的交流力度。探索党政主要领导及重要部门负责人任职前要有人大工作经历制度，形成老中青相结合的人大干部队伍，提高党政机关领导干部的法制意识和人大意识。一方面促进人大干部年轻化，另一方面延长镇人大主席任职年限至58周岁，确保人大主席和副主席任期至少三年以上，促进乡镇人大工作的连续性和稳定性。保障专职主席或副主席应有的政治权利，建议镇人大专职副主席享受正科级待遇，任职满三年的专职负责人享受正科职待遇。四要加强制度保障。要建章立制，进一步健全学习培训、视察评议等镇人大相关工作制度，进一步完善履职登记、联系选民等代表工作管理机制，探索建立人大履职制约机制和代表履职监督机制，不断促进乡镇人大工作的规范化、制度化。五要加强预算保障。要将人大工作经费（包括代表活动经费）纳入财政预算，由镇人大实行专款专用。年终时将经费使用情况作为镇财政预算的一部分，向人代会报告，接受全体代表的监督，带头落实全口径预算管理要求 。
江阴市人大常委会研究室